Pravo na pristup dokumentima u posedu organa Evropske unije

Svrha Uredbe 1049/2001 ja da omogući punu primenu prava javnosti na pristup dokumentima, da postavi opšta načela za primenu tog prava i ograničenja pristupu dokumentima u odnosu na javni ili privatni interes, u skladu sa članom 255. Ugovora o Evropskim zajednicama. Primena ove uredbe proteže se i na spoljnu politiku EU, odnosno na dokumente koji nastaju u organima EU ili su u njihovom posedu, a tiču se spoljne politike. Kako bi bila obezbeđena puna primena ove uredbe na sve aktivnosti EU, sve agencije koje su osnovali organi obavezne su da primenjuju načela koja su definisana ovom uredbom. Uredba 1049/2001 predstavlja krovni dokument i sva druga pravila koja regulišu pravo na pristup dokumentima organa EU moraju da budu u skladu sa njom.

Načelno, prema odredbama ovog pravnog akta, sva dokumenta organa EU bi trebalo da budu dostupna javnosti. Ipak, određeni javni i privatni interesi moraju biti zaštićeni kroz izuzeće od pravila. Zaštita ličnih podataka, odnosno korišćenje i objavljivanje tih podataka od strane organa EU, regulisano je Uredbom 45/2001. Takođe, zbog potrebe da nesmetano sprovode svoje redovne aktivnosti organi su ovlašćeni da ograniče pristup dokumentima o internim konsultacijama i dogovorima. U oceni stepena ograničenja pristupa dokumentima organi su u obavezi da se pridržavaju načela komunitarnog prava u vezi sa zaštitom podataka o ličnosti. Ovom uredbom se ne dira u utvrđena prava na pristup dokumentima u državama članicama, kao ni prava na pristup dokumentima u posedu sudskih i istražnih organa. Takođe, ova uredba ne dira u pravo na pristup dokumentima koji su u posedu organa, a koji proizlaze iz instrumenata međunarodnog prava ili akata organa koje ih sprovode.

U preambuli Uredbe određeno je da pristup dokumentima nije ograničen samo na dokumenta koja nastaju u radu organa ili su ih usvojili EP, Savet ili EK, već se odnosi i na dokumente koji su u posedu ovih organa, odnosno na dokumente koje u svom radu primaju navedene institucije. Ovo je posebno važno u kontekstu pregovora Republike Srbije sa EU. U skladu sa Deklaracijom br. 35, kojom je dopunjen Ugovor iz Amsterdama, ova uredba obezbeđuje državama članicama pravo da zahtevaju da dokumenta koja potiču od država članica ne budu stavljena javnosti na uvid bez njihove prethodne saglasnosti.

Ova uredba se primenjuje na sve dokumente koje čuva pojedini organ, to jest na dokumente koje je sastavio, primio i koje poseduje organ EU, a koji se odnose na sva područja delovanja EU. Osetljivi dokumenti, u skladu sa Uredbom (član 9), imaju poseban tretman. Uredba (član 12) reguliše pristup dokumentima koji nastaju ili su primljeni tokom zakonodavnog postupka.

Dokumenti se stavljaju na uvid javnosti nakon pisanog zahteva ili u elektronskoj formi kroz registar dokumenata. Ovde treba jasno ukazati na razliku između dokumenata koji su dostupni preko elektronskih registara dokumenata EU i dokumenata koja je potrebno tražiti podnošenjem pisanog zahteva. EU je razvila veoma efikasne veb servise za pristup dokumentima, od kojih je najbogatija elektronska arhiva zakonodavstva EU Eur-Lex. Prvi korak u pristupu dokumentima EU treba da bude provera da li se traženi dokument već nalazi u elektronskoj bazi nekog od organa EU.

Uredba (član 4) utvrđuje koja su ograničenja, odnosno situacije u kojima organi EU mogu uskratiti pravo na pristup dokumentima. Organi uskraćuju pristup dokumentu u slučajevima kada bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu komercijalnih interesa fizičkog ili pravnog lica, uključujući intelektualnu svojinu, ukoliko bi obelodanjivanje dokumenta uticalo na vođenje sudskog postupka ili pravnog savetovanja, istražne radnje, inspekciju ili reviziju. Ova ograničenja nastupaju ukoliko ne postoji preovlađujući javni interes da dokumenta budu stavljena na uvid javnosti. Dakle, zaštita javnog interesa je osnovni kriterijum na osnovu kojeg se odlučuje o ograničenjima pristupa dokumentima organa EU. Iz detaljnog uvida u dati član Uredbe sledi zaključak da su pristupu dokumentima EU postavljena brojna ograničenja, zbog čega je važno da tražilac informacije obrati pažnju prilikom podnošenja zahteva za pristup informacijama. Tako je pristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu upotrebu, kao deo rasprava i preliminarnih konsultacija u organu ograničen čak i nakon što je odluka donesena, ako njegovo obelodanjivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja u okviru organa, osim ako za njegovo obelodanjivanje ne postoji prevladavajući javni interes.

Kada je reč o dokumentima treće strane (član 4. stav 4), organi su dužni da se konsultuju sa trećom stranom kako bi procenili da li je primenljivo ograničenje koje se navodi, osim u slučaju kada je jasno da li se dokument sme objaviti ili ne. Dakle, treća strana nema diskreciono pravo da ograniči pristup dokumentu već je organ u obavezi da, kroz konsultacije sa trećom stranom, proceni da li je neko od ograničenja primenljivo.

Država članica može od organa zatražiti da bez njene prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potiče iz te države članice, što je u skladu sa prethodno pomenutom Deklaracijom br. 35 uz Ugovor iz Amsterdama.

Ukoliko postoje opravdani razlozi za ograničenje, to ne znači da ceo dokument treba da bude zaštićen. Ako su izuzećima obuhvaćeni samo delovi traženog dokumenta, preostali se delovi dokumenta objavljuju. Takođe, navedena ograničenje primenjuju se samo u onom vremenskom periodu tokom kojeg postoje razlozi za ograničenje pristupa, s obzirom na sadržaj dokumenta. Izuzeće se može primeniti na maksimalni period od 30 godina. U slučaju kada dokument sadrži informacije vezane za privatni ili poslovni interes ili u slučaju osetljivih dokumenata, izuzeće se može primeniti i nakon perioda od 30 godina.

Članom 5. regulisan je pristup dokumentima organa EU koji su u posedu država članica. Kada država članica primi zahtev za pristup dokumentu koji je u njenom posedu, a koji potiče iz jednog od organa EU, država članica dužna je da se konsultuje sa datim  organom kako bi donela odluku koja neće ugroziti ostvarivanje ciljeva Uredbe, osim ako je sasvim jasno sme li se dokument objaviti ili ne. Država članica, umesto toga, može uputiti zahtev organu.

Zahtevi za pristup dokumentima podnose se u pisanom obliku, uključujući i elektronsku formu, na jednom od zvaničnih jezika EU, na način da su dovoljno određeni da organu omogućavaju identifikaciju dokumenta. Podnosilac zahteva nije dužan da navede razloge za podnošenje zahteva. (Član 6. stav 1)

Ako zahtev nije dovoljno određen, organ je dužan da zatraži pojašnjenje od podnosioca zahteva i u tome mu pomogne pružanjem informacija o upotrebi javnih registara dokumenata. Uredba (član 14) propisuje da je svaki organ dužan da preduzima potrebne mere kako bi informisao javnost o pravima koja uživa na osnovu ove uredbe. Organi su, pored ostalog, dužni da građanima pruže informacije i uputstva o tome gde i kako mogu podneti zahtev za pristup dokumentima. Takođe, države članice su dužne da sarađuju sa organima u pružanju informacija građanima. Uredbom su predviđene i neformalne konsultacije organa sa podnosiocem zahteva kako bi se došlo do povoljnog rešenja u slučaju da je reč o obimnom dokumentu ili većem broju dokumenata.

Formular za onlajn zahtev za pristup dokumentima dostupan je na zvaničnom veb sajtu EK, gde se nalazi i uputstvo za popunjavanje formulara. Takođe, formular za pristup dokumentima je dostupan i preko veb sajta Evropske agencije za osnovna prava.

Prema odredbama Uredbe (član 7), odgovarajući organ postupa po zahtevu odmah, a potvrda o prijemu zahteva šalje se podnosiocu zahteva. U roku od 15 radnih dana od prijema zahteva, organ odobrava pristup traženom dokumentu i osigurava pristup u skladu s članom 10. Uredbe ili, u istom vremenskom roku, u pisanom odgovoru obrazlaže delimično ili potpuno odbijanje zahteva te informiše podnosioca zahteva o njegovom pravu da podnese ponovni zahtev. U slučaju potpunog ili delimičnog odbijanja zahteva, podnosilac zahteva može, u roku od 15 radnih dana od prijema odgovora, podneti ponovni zahtev tražeći od organa da preispita svoj stav.

U izuzetnom slučaju, kada se zahtev odnosi na obiman dokument ili veliki broj dokumenata, rok za ispunjavanje zahteva može biti produžen za dodatnih 15 radnih dana. U tom slučaju podnosilac zahteva mora biti unapred obavešten, uz navođenje detaljnih razloga za produženje roka. Ako u predviđenom roku podnosilac zahteva ne dobije nikakav odgovor, ima pravo da ponovi zahtev za pristup dokumentima. Obrada ponovnog zahteva ne razlikuje se od obrade inicijalnog zahteva, osim što je organ dužan da, u slučaju potpunog ili delimičnog odbijanja zahteva, obavesti podnosioca o pravnim sredstvima koja mu stoje na raspolaganju (član 8). Podnosilac zahteva može pokrenuti sudski postupak protiv organa koji je uskratio pristup ili podneti žalbu Evropskom ombudsmanu. Ako odgovor na ponovljeni zahtev izostane, smatra se da je odgovor negativan i podnosilac zahteva može iskoristi raspoloživa pravna sredstva.

Osetljivi dokumenti jesu dokumenti koji potiču iz organa ili agencija koje su oni osnovali, iz država članica, trećih zemalja ili međunarodnih organizacija, koji su obeleženi oznakom „TRÉS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” ili „CONFIDENTIAL” u skladu s propisima datog organa, koji štite suštinske interese Evropske unije ili jedne ili više njenih država članica u oblastima na koje se odnosi član 4. stav 1. tačka (a) Uredbe 1049/2001, a posebno u oblasti javne bezbednosti, odbrane i vojnih pitanja. (Član 9. stav 1)

Važno je napomenuti da osetljivi dokumenti jesu oni koji su kao takvi označeni pre nego što podnosilac zahteva zatražio određeni dokument na uvid, odnosno, arbitrarnost u odlučivanju o pristupu poverljivim dokumentima nije dozvoljena. Ovakva obaveza proističe iz načela pravne sigurnosti, predvidivosti i zabrane retroaktivnosti, kao osnovnih pravnih načela na kojima je zasnovan rad svih organa EU. Svaki organ koji odluči da odbije pristup osetljivom dokumentu mora da obrazloži svoju odluku. Jedino se na taj način može proveriti da li je odluka o odbijanju pristupa dokumentu bila zakonita. Pravila organa koja se odnose na osetljive dokumente moraju biti javno dostupna.

O razlozima za ograničavanje pristupa dokumentima odlučuje se u svakom pojedinačnom slučaju, a nadležni organ je dužan da tražiocu pruži pisano objašnjenje razloga za ograničenje pristupa. Zbog toga potencijalni tražilac ne treba da bude obeshrabren ograničenjima navedenim u Uredbi 1049/2001. U nekim situacijama je sama informacija da organ EU poseduje određeni dokument i da ga ne može staviti na uvid javnosti iz nekog od razloga navedenih u Uredbi dovoljna da tražilac može bolje da razume procese u kojima kao zainteresovana strana učestvuje.

Posebno je važan odnos prema dokumentima koji nastaju u radu sa trećim stranama, u ovom konkretnom slučaju sa Republikom Srbijom u procesu pregovora. Pravo javnosti da se informiše o procesu pregovora, kao i da pristupi dokumentima koji u ovom procesu nastaju, jasno je utvrđeno evropskim i domaćim pravnim okvirom. Jasno je da svako odstupanje mora biti obrazloženo, a u slučaju EU mora biti u skladu sa odredbama Uredbe 1049/2001. Iako se radi o političkom procesu, ne treba gubiti iz vida da je taj proces određen jasnim pravnim okvirom. Jednostavnim rečima, ograničenje pristupa dokumentima koji nastaju u procesu pregovora prihvatljivo je jedino ukoliko je u skladu sa važećim pravom koje reguliše ovu oblast. Uvažavanje načela vladavine prava, i poštovanje garantovanih građanskih prava jedini su izvor međusobnog poverenja između organa javnih vlasti i građana.