Uvidom u dokumenta i njihovim pravilnim razumevanjem zainteresovane strane u procesu pregovora o pristupanju imaće mogućnost da jasnije prate celokupni proces pregovora, kroz svaki od navedenih koraka i kroz svaki od pojedinačnih dokumenata koji su rezultat pregovaračkog procesa. Poznajući strukturu i sadržaj samih dokumenata, zainteresovani učesnici u procesu pregovora, ali i oni koji vrše stalan nadzor nad procesom pregovora, a u njega nisu direktno uključeni, imaće mogućnost da na efikasniji način prate ispunjavanje obaveza postavljenih u samom procesu za obe strane, kao i načine, vremenske, ali i finansijske okvire potrebne za njihovo ispunjavanje. Uvidom u sadržaj dokumenata u svakoj od faza procesa, za svako pojedinačno pregovaračko poglavlje stiče se jasnija slika stanja u određenoj oblasti politike u Republici Srbiji i neophodni koraci za njeno usaglašavanje sa evropskim pravnim okvirom. Takođe, na taj način pruža se mogućnost da se radi na dodatnom ocenjivanju i praćenju stanja kroz izradu odgovarajućih izveštaja, studija i analiza koji će biti predstavljani kako donosiocima odluka uključenim u proces u Republici Srbiji tako i organima EU, zainteresovanim stranama u državama članicama, ali i širokoj javnosti.
Pregled i analiza strukture dokumenata koji nastaju u procesu pregovora o pristupanju EU
Izveštaj o skriningu izrađuje Evropska komisija. Nakon usaglašavanja teksta izveštaja, on se odobrava u okviru Radnog tela Saveta ministara EU za proširenje i države koje vode pregovore o pristupanju (Working Party on Enlargement and Countries Negotiating Accession to the EU - COELA). Ovo je izuzetno važan dokument za sve zainteresovane strane uključene u proces pregovora i pristupanja budući da daje polazne osnove za dalji tok i napredak pregovora u određenom poglavlju.
Sam Izveštaj o skriningu sastoji se iz tri dela:
1) sadržaj poglavlja;
2) kapaciteti države za usklađivanje i sprovođenje;
3) procena nivoa usklađenosti i kapaciteta za sprovođenje.
U sadržaju poglavlja daje se kratak pregled pravnih tekovina EU u okviru određenog poglavlja, pri čemu se najčešće ističu osnovna načela na kojima se temelji pravni okvir u određenoj oblasti politike koja proizlaze iz osnivačkih ugovora EU. Osim toga, navedene su i neke od ključnih odredbi sekundarnog zakonodavstva EU (uredbe, direktive, odluke) sa kojima je potrebno izvršiti usklađivanje nacionalnog zakonodavstva u okviru određenog poglavlja.
Drugi deo dokumenta, Kapaciteti države za usklađivanje i sprovođenje, daje pregled usklađenosti nacionalnog pravnog okvira države kandidata sa pravnim okvirom EU i pregled kapaciteta države kandidata za sprovođenje pravnog okvira. Ovaj pregled je dat na osnovu informacija koje je država kandidat dala na sastancima skrininga, kao i na osnovu dodatnih informacija koje je EK tražila radi izrade datog dokumenta, a koji je država kandidat prethodno dostavila. Drugi deo Izveštaja o skriningu predstavlja najobimniji i najznačajniji deo dokumenta, budući da je u okviru njega dat jasan pregled usklađenosti pravnog okvira države kandidata onako kako su ga predstavili državni organi, institucije i tela koji učestvuju u pregovaračkom procesu, dok svim ostalim zainteresovanim stranama koje su uključene u proces praćenja pregovora o pristupanju daje jasnu sliku stanja, kao i mogućnost da se navedene informacije provere, ukaže na nedostatke, ali i da se dalje aktivnosti, posebno aktivnosti civilnog društva, usmere na jačanje i sprovođenje aktivnosti koje vode unapređenju i efikasnom sprovođenju usaglašenog pravnog okvira.
U trećem delu Izveštaja o skriningu, Procena nivoa usklađenosti i kapaciteta za sprovođenje, daje se procena nivoa usklađenosti i kapaciteta za sprovođenje države kandidata u određenoj oblasti politike, u okviru svakog od pregovaračkih poglavlja. Ovaj deo izveštaja je naročito važan jer sadrži, za svaku od oblasti politika koje su obuhvaćene pregovaračkim poglavljem, i preporuke za povećanje stepena usklađenosti pravnog okvira u specifičnom poglavlju sa postojećim pravnim okvirom EU. Ove preporuke predstavljaju smernice za usvajanje mera, aktivnosti ili akcionih planova koje je neophodno ostvariti pre nego što pregovori u određenom poglavlju mogu biti otvoreni. Ove smernice se nazivaju merila za otvaranje poglavlja.
Rezultat skrininga je dokument koji usvaja Savet, nakon što se o njemu raspravljalo u okviru COELA. Dokument predstavlja sažetak izveštaja o skriningu i u njemu su jasno nabrojane preporuke navedene u okviru izveštaja o skriningu koje predstavljaju merila za otvaranje pregovora. Sam rezultat skrininga se sastoji iz dva dela:
1) uvodnog dela – sažetka izveštaja u određenom poglavlju i
2) preporuka.
Rezultat skrininga samo potvrđuje ono što je obuhvaćeno izveštajem o skriningu, ističući u prvi plan ocenu usklađenosti zakonodavstva države kandidata sa pravnim okvirom EU u određenom poglavlju. Osim toga, ovaj dokument još jednom navodi preporuke za povećanje i dostizanje odgovarajućeg stepena usklađenosti zakonodavstva u datom poglavlju. Budući da su pregovori o pristupanju EU zapravo pregovori sa državama članicama EU, rezultat skrininga u kome su potvrđene preporuke iz izveštaja o skriningu dodatno ističe potrebu da država kandidat ispuni navedene preporuke – merila za otvaranje pregovora – i značaj toga, pošto su ga usvojile države članice u okviru Saveta.
S obzirom na novi pristup i metodologiju za vođenje pregovora o pristupanju definisanu u okviru pregovaračkog okvira EU, pregovori će sa državama kandidatima prvo biti otvoreni u Poglavlju 23 (Pravosuđe i osnovna prava) i Poglavlju 24 (Pravda, sloboda i bezbednost) i napredak u svim drugim pregovaračkim poglavljima zavisiće od napretka u ova dva poglavlja. Takođe, s obzirom na oblast politika i reformi, koji su obuhvaćeni u ova dva poglavlja, preporuke definisane u okviru izveštaja o skriningu i potvrđene u rezultatu skrininga biće definisane u okviru posebnih akcionih planova, koje država kandidat mora da izradi, u saradnji sa EK.
Izveštaj o realizaciji akcionog plana za dato poglavlje izrađuje država kandidat i to na kvartalnom ili polugodišnjem nivou, zavisno od postavljenog vremenskog okvira za sprovođenje mera. Izveštaj o realizaciji akcionog plana predstavlja vodič za ostvarenje navedenih mera u predviđenom vremenskom okviru u skladu sa postavljenim rezultatima.
Sam izveštaj o realizaciji akcionog plana za dato poglavlje sadrži iste definisane mere i komponente kao i sam akcioni plan. S obzirom na to u kom periodu se izveštava, jasno mora da bude naveden svaki od ostvarenih rezultata i indikatora rezultata za predviđenu meru u okviru definisanog vremenskog perioda, koji se poklapa sa vremenom izrade i objave izveštaja o realizaciji akcionog plana.
Izrada i objavljivanje izveštaja je od izuzetne važnosti kako za sve strane uključene u proces vođenja pregovora o pristupanju u određenom pregovaračkom poglavlju, tako i za sve zainteresovane strane, koje, pored svojih redovnih aktivnosti praćenja procesa pristupnih pregovora i ispunjavanja mera za realizaciju navedenih preporuka, mogu da steknu jasniju sliku o tome šta su državni organi nadležni za ispunjavanje određene mere u okviru akcionog plana uradili u predviđenom vremenskom roku. Izrada i objavljivanje izveštaja na kvartalnom, odnosno polugodišnjem nivou olakšava svim stranama uključenim u proces da steknu jasnije smernice za ispunjavanje koraka koji vode zatvaranju pregovora u ovom pregovaračkom poglavlju.
Akcioni planovi za data poglavlja, u skladu sa novim pristupom u pregovorima, predstavljaju svojevrsnu mapu puta za državu kandidata za ispunjavanje definisanih preporuka u okviru izveštaja o skriningu. Država kandidat u okviru akcionog plana mora da definiše mere koje vode ostvarenju preporuka i koje se odnose na zakonodavne reforme, unapređenje administrativnih kapaciteta, primenu reformskih politika i njenih rezultata, budžetske izdatke, odgovorne organe i vremenski okvir.
Svaka od navedenih preporuka mora da bude definisana tako da u njoj budu definisani:
1) mera;
2) organi nadležni za njeno sprovođenje;
3) rok za ispunjavanje navedene mere;
4) finansijska sredstva neophodna za njeno ostvarenje;
5) indikator rezultata;
6) indikator uticaja.
Akcioni plan je dokument koji svim zainteresovanim stranama uključenim u proces pregovora o pristupanju ili praćenja pregovora o pristupanju treba da služi kao „vodič” za ostvarenje preporuka koje je definisala EU. Od velike je važnosti da ovaj dokument, kao i svi dokumenti nastali u okviru pregovaračkog procesa, bude javan kako bi rezultati procesa mogli da se prate i kako bi svi postojeći kapaciteti, bilo u državnom ili civilnom sektoru, mogli da budu iskorišćeni za ispunjavanje predloženih mera za ostvarenje preporuka.
Ovako definisan dokument zainteresovanim stranama koje prate proces pregovora daje mogućnost da imaju uvid u rad nadležnih organa zaduženih za sprovođenje određene mere za ispunjavanje preporuka, u okviru definisanog vremenskog roka, i da prate taj rad. Takođe, dokument posebno daje mogućnost OCD da svoje aktivnosti planiraju i definišu u skladu sa postavljenim preporukama i merama za njihovo ispunjavanje.
Dokument u kome se definiše pregovaračka pozicija države kandidata se sastoji od sledećih delova:
1) uvodni deo;
2) zakonodavni i institucionalni okvir;
3) usklađivanje zakonodavnog i institucionalnog okvira sa pravnim tekovinama EU.
U uvodnom delu sažetka pregovaračke pozicije država kandidat za članstvo se izjašnjava o prihvatanju pravnih tekovina EU u datom poglavlju i navodi da li će u tom poglavlju tražiti dodatne prelazne rokove za usklađivanje sa pravnim tekovinama ili izuzeća od njihove primene.
U delu koji se odnosi na zakonodavni i institucionalni okvir država kandidat definiše i navodi pravni okvir koji definiše specifičnu oblast politike, kao i pregled stanja i funkcionisanja pravnog okvira u delu politika koje su obuhvaćene datim pregovaračkim poglavljem.
Poslednji deo pregovaračke pozicije koji se odnosi na usklađivanje zakonodavnog i institucionalnog okvira sa pravnim tekovinama EU odnosi se na procenu države kandidata za članstvo u kojoj meri je zakonodavstvo u datom poglavlju usklađeno i koje mere će biti realizovane u narednom periodu kako bi se zakonodavstvo u potpunosti uskladilo.
Zajedničku poziciju Evropske unije (eng. EU Common Position) priprema EK, a usvaja Savet i ona je predstavljena na MVK na kojoj se vode pregovori u datom poglavlju. U zajedničkoj pregovaračkoj poziciji EU može konstatovati da je država kandidat u određenom poglavlju dostigla dovoljan i potreban nivo usklađenosti sa pravnim tekovinama EU i pregovori u ovom poglavlju će biti privremeno zatvoreni.
Ukoliko EU konstatuje da nije dostignut dovoljan nivo usklađenosti, biće određena merila za zatvaranje poglavlja, koje država kandidat treba da ispuni kako bi pregovori u tom poglavlju bili privremeno zatvoreni.
Dokument u kome se definiše zajednička pozicija EU za određeno poglavlje se sastoji od:
1) uvodnog dela i
2) daljih preporuka za usklađivanje sa pravnim tekovinama po oblastima u datom poglavlju na osnovu stavova iznetih u pregovaračkoj poziciji države kandidata za članstvo.
U Uvodnom delu zajedničke pregovaračke pozicije EU se poziva na pregovarački okvir koji je predstavljen državi kandidatu za članstvo na prvoj MVK i načelima sadržanim u njemu i ističe obavezu koju je država preuzela kada se obavezala na prihvatanje pravnih tekovina EU u datom pregovaračkom poglavlju.
Sadržajni deo zajedničke pregovaračke pozicije EU odnosi se na set preporuka i koraka koje će EU preduzimati u narednom periodu kako bi država kandidat nastavila proces usklađivanja sa pravnim tekovinama u određenoj oblasti politike na način na koji je to predstavila u pregovaračkoj poziciji.
Izveštaj o ispunjenju obaveza za pregovaračko poglavlje priprema država kandidat za članstvo i on obuhvata period od formalnog otvaranja pregovora u datom poglavlju do privremenog zatvaranja poglavlja.
Izveštaj sadrži pregled usvojenih mera, sprovedenih aktivnosti po oblastima politika radi usvajanja pravnih tekovina u određenom poglavlju i pregled administrativnih i institucionalnih kapaciteta za primenu preuzetih obaveza.
