Civilno društvo i pristup Europskoj uniji: iskustva iz Hrvatske

Tekst pod istim nazovom objavljen je u Politike evropskih integracija,  Udruženja za političke nauke u BiH i Heinrich Boll Stiftung  – ured u Sarajevu, Sarajevo, 2012.  Za potrebe objave na ovom portalu tekst je djelomično dorađen i osvježen novim podacima.
Piše: Gordan Bosanac

Prvi službeni korak u institucionalizaciji odnosa Republike Hrvatske (RH) s Europskom unijom (EU) dogodio se 29. listopada 2001. godine potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske, s jedne strane, i Europskih zajednica i njihovih država članica, s druge strane[i]. Ovaj korak desio se je u kontekstu tadašnje promjene vlasti u RH i s jasnim političkim porukama nove koalicione Vlade o strateškoj namjeri pristupanja RH EU. Time je započelo i stvaranje nacionalnog konsenzusa među političkim strankama o pristupanju RH EU. Do tada pristup RH EU nije bio jasno istican cilj vanjske politike RH, a u vremenu prije početka pregovora od osamostaljena RH civilno društvo bilo je jedan od rijetkih nositelja tzv. „europskih tema“ u domaćoj javnosti. Zaštita prava manjina, inzistiranje na procesuiranju svih ratnih zločina, zabrana diskriminacije, borba protiv korupcije, neovisnost pravosuđa i sl. samo su neke od tema na kojima je civilno društvo radilo puno ranije i predanije nego li institucije države. U tom kontekstu pogled na proces pristupanja Europskoj uniji iz perspektive organizacija civilnog društva (OCD) nastalih većinom u vrijeme 90-ih godina 20. stoljeća bio je pogled u svojevrsnog saveznika. Danas sa vremenskom distancom slobodno možemo govoriti kako su teme vezane uz demokratizaciju i zaštitu ljudskih prava živjele primarno upravo u organizacijama civilnog društva – među manjem broju građana, te su se te teme sustavno gurale sa margine u centar. Trebao je proći niz godina da se one preliju i u dominantne političke diskurse.

Početak pregovora
Republika Hrvatska započela je formalno pregovore sa Europskom unijom 3. listopada 2005. godine nakon što su političke elite još odlučnije prionule baviti se tzv. „europskim temama“, tj. počeli su ispunjavati zahtjeve koji su neprekidno dolazili ispred Europske unije. Samo dva mjeseca nakon početka pregovora 7. prosinca 2005. godine dolazi do uhićenja Ante Gotovine zadnjeg bjegunca iz RH  kojega je tražio Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju. Za ljudskopravaške OCD-e bila je to dodatna simbolična potvrda za njihov višegodišnji marginaliziran i osporavan rad. Ono što se je prije 10-tak godina činilo apsolutno nemoguće, iz dana u dan postajala je politička stvarnost. U narednih šest i pol godina RH je vodila pregovore sa EU i više ili manje uspješno usklađivala svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom Unije. Tijekom samog procesa pregovora OCD su uvelike koristile politiku mrkve i batine, te je Europska komisija bila prepoznata kao jedan od konstruktivnih saveznika OCD-a ne samo zbog mogućnosti sustavnijeg financiranja njihovog rada već i zbog političkog utjecaja koji je OCD-ima upravo omogućio proces pristupanja. Naime, još u 90-im godinama OCD-i koji su radili na temama vezanim uz demokratizaciju i ljudska prava dobivali su epitete izdajnika i smetnji u vođenju politike nove samostalne Republike Hrvatske. Ova slika najbolje je sažeta u govoru tadašnjeg predsjednika RH Franje Tuđmana koji se u jednom od svojih govora obrušava na OCD-e optuživši ih za politički dilentatizam i vezu sa crnim, žutim i crvenim vragovima i njihovu prodaju za judine škude.[ii] Za rastočiti tu predrasudu bilo je potrebno čitav niz godina iako sama predrasuda vjerojatno i dalje postoji u dijelu političkih elita. Ipak, epitet „izdajnika“ više se nije mogao tako olako  koristiti  iz jednostavnog razloga što su političke elite sada vodile politiku pristupanja prema EU, te htjele ne htjele morale su priznati da su OCD-i uistinu bili nekoliko koraka ispred njihova vremena. Za tzv. europske teme kojima se sada vodeća politika počela baviti OCD-i su jednostavno mogli reći „pa o tome vam pričamo već jedno desetljeće“.  Sa manje predrasuda ali i dalje sa političkom marginalizacijom OCD-a, vladajuće stranke započele su proces demokratizacije zemlje.

Između Brisela i Zagreba
Posljedica toga je da su zagovaračke inicijative bile primarno usmjerene prema Briselu (nakon što bi ih službeni Zagreb olako odbio ili marginalizirao), te je komunikacija sa Briselom u pravilu imala više smisla nego li razgovarati sa službenim Zagrebom. U tom procesu nažalost došlo je do dodatnog poljuljanja povjerenja između vlasti i udruga. S druge strane, pozicioniranje OCD-a bliže institucijama EU nego vladinim institucijama osiguralo je kontinuitet nezavisnosti OCD-a od vladajućih elita i s te strane taj proces se možem ocjeniti kao pozitivan. Ipak tek zadnjih nekoliko godina primjećuje se puno otvoreniji pristup vlasti OCD-ima čiji komentari se sve češće interpretiraju kao konstruktivna a ne zlonamjerna kritika.

Sam proces pridruživanja pojedini OCD-i koristili su sukladno svojim kapacitetima i zagovaračkim vještinama, neki u većoj neki u manjoj mjeri s ključnim naglaskom na doprinose OCD-a redovnim izvješćima Europske komisije o napretku RH u pregovorima koji su se napokon u RH počeli čitati sa puno više razumjevanja i sa većom ozbiljnosti. Sami pregovori na početku nisu bili od velikog sadržajnog interesea za OCD-e i iz razloga što se je radilo o iznimno širokom i kompleksnom području. Kapaciteti OCD-a koji su se razvijali kroz 90-te i kasnije ponajviše su se ticali pregovora vezanih uz Poglavlje 23 – pravosuđe i temeljna prava i eventualno djelom i uz Poglavlje 24 –pravda, sloboda i sigurnost, te poglavlje 27 – okoliš. Ostala poglavlja prošla su gotovo bez interesa OCD-a.

Na početku samog procesa pregovora dio OCD-a iscrpljivao se je sa zagovaranjem oko deklasifikacije samih pregovora i povećanjem transparentnosti pregovora sa željom da što veći broj građana kontinuirano bude informiran što se dešava iza zatvorenih pregovaračkih vrata. Ta inicijativa nije bila prihvaćena niti od vladajućih niti od Europske komisije iz straha od manipulacije informacijama iz pregovora kroz medije i gubljenjem povjerenja građana u EU. Dodatno, postojao je i strah od stranačke politizacije pregovora kroz medije. Nakon neuspjelih inicijativa otvaranja pregovora ka domaćoj javnosti OCD-i i dalje samostalno ili u manjim koalicijiama nastavljaju zagovarati teme iz područja demokratizacije i zaštite ljudskih prava. U ovoj fazi po prvi puta nailaze i na činjenice kako pojedini međunarodni standardi zaštite ljudskih prava nisu integrirani u minimalne standarde koje promovira EU, čak štoviše u pojedinim temama EU ide ispod međunarodnih standarda, a što je posebno vidljivo u azilnoj politici. Jednako tako sve češće se primjećuje kako RH usklađujući svoje zakonodavstvo sa EU zakonodavstvom i to usklađivanje vrši na način da prihvaća samo one minimalne standarde koje direktive Europske unije propisuju. Rijetko se je išlo i iznad minimalnih standarda kao što je to bio slučaj npr. u Zakonu o suzbijanju diskriminacije koji pokriva šira područja i osnove nego li to EU zakonodavstvo traži.

U ovom periodu dolazi i do značajnog institucionalnog jačanja manjeg broja zagovaračkih OCD-a koji uspješno  koristeći se primarno sredstvima EU za razvoj civilnog društva uspjevaju prerasti u veće i vidljive zagovaračke organizacije s programskim fokusima na različite javne politike. Negativna strana tog procesa svakako je da manje organizacije ne uspjevaju opstati na „tržištu donacija“ i mnoge od njih se polako gase. Veliki dio OCD-a nastalih „odozdo“ u 90-im godinama nije uspio se transformirati na način da se prilagodi novim okolnostima financiranja i političkih priroteta. To je posebno pogodilo one OCD-e koji ne djeluju u gradu Zagrebu gdje se odvija većina kreiranja i donošenja političkih odluka. „EU projekti“ dovode i do sve veće birokratizacije nevladinih organizacija kojima se počinje zamjerati da su „projektno usmjerene“ i da ne uspjevaju pratiti nove trendove pojava društvenih nepravdi, vezanih primarno uz socijalno-ekonomska prava građana.

Snaga zajedničkog djelovanja
Gotovo pred sam kraj pregovora shvatilo se kako sinergijom djelovanja može se izvršiti puno jači utjecaj na donositelje odluka nego kroz stručan samostalan rad. U veljači 2011. godine grupa OCD-a, došavši u posjed mjerila za zatvaranje pregovora u Poglavlju 23 – pravosuđe i temeljna prava, izdaje svoje zajedničko mišljenje o spremnosti RH na zatvaranje pregovora u odnosu na pravosuđe i temeljna ljudska prava te zaključuje kako RH nije sprema zatvoriti poglavlje 23[iii]. Upravo ovaj primjer pokazuje koliko je važno iz perspektive OCD-a imati uvid barem u onaj dio pregovora koji govori o mjerilima otvaranja i zatvaranja poglavlja. Taj dokument mora biti ne samo pod nadzorom EU već i građana zemlje koja pregovora.

Ovaj izvještaj snažno je odjeknuo u institucijama Europske unije i zemljama članicama, a gotovo je u potpunosti bio marginaliziran u domaćoj javnosti. Dapače, pojavile su se i kritike da OCD-i stopiraju ulazak RH u EU.  Ali izvještaj daje novi vjetar u krila OCD-ima i postavlja ih kao relevnatne dionike u stvaranju općeg dojma o provedivosti brojnih reformi integriranih u domaće zakonodavstva tijekom pregovora. Koaliciju su predvodile upravo one organizacije koje su tijekom zadnjih 10 godina uspjele institucionalno ojačati što im je omogućilo organizaciju posla na način da dio vremena svojih zaposlenika usmjere upravo na ove zagovaračke aktivnosti. Koalicija funkcionira na ad-hoc bazi, bez projektnog financiranja i iz mjeseca u mjesec broj članova i podržavatelja koalicije raste. U lipnju 2011. godine RH zatvara i posljednje poglavlje, te i OCD-i shvaćaju da se radi o političkoj odluci čiju odgovornost sada ne snosi samo RH već i Europska unija[iv]. RH ubrzo dobiva i datum ulaska u EU, te OCD-ima postaje jasno kako je preostalo još malo vremena do kraja politike „mrkve i batine“ te još fokusiranije vrše pritisak na domaće i EU institucije o provedbi reformi i poboljšanju kvalitete ljudskih prava i demokratizacije u RH. Dio prijedloga koje iznose OCD-i Vlada prihvaća gotovo preko noći (npr. ukidanje Zakona o golfu, unaprjeđenje Zakona o pravu na pristup informacijama), ali ipak veliki dio preporuka i prijedloga i dalje ostaje neispunjen ne nailazeći više niti na podršku Europske unije (npr. unaprjeđenje Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, obeštećenja civilnim žrtvama rata i dr.). Ne inzistirajući samo na partikularnim tematskim prijedlozima, koalicija predlaže i uspostavljanje učinkovitog mehanizma nadzora svih obveza koje proizlaze iz Poglavlja 23 unutar hrvatskog Sabora, uz angažman članova/ica parlamentarnih stranaka, predstavnika/ca akademske zajednice, stručne javnosti i organizacija civilnog društva, te uz blisku suradnju sa zastupnicima Europskog parlamenta i stručnjacima Europske komisije. Ovaj nadzorni mehanizam trebao bi imati status posebnog izvjestitelja institucijama Europske unije, na polugodišnjoj osnovi, barem tijekom tri godine po završetku pregovora[v]. Iz ovog zahtjeva jasno je kako postoji strah unutar OCD-a da pristupanjem RH EU će doći do naglog prestanka provođenje reformi što bi u konačnici moglo rezultirati padom kvalitete demokracije i zaštite ljudskih prava u RH.  Strah se je pokazao opravdanim jer već u prvoj godini članstva pojavljuju se nove „građanske inicijative“ koje koristeći mehanizam referenduma dovode u pitanje LGBT prava i prava nacionalnih manjina.

Što nakon ulaska u EU?
Pred OCD-ima stoje novi veliki izazovi ulaskom RH u EU. S jedne strane strahuje se od mogućeg porasta nacionalizma koji će zaživjeti na nedovršenim procesima suočavanja s prošlošću pomješanim sa očekivanim većim dolaskom stranaca u RH kroz svjetske procese migracije stanovništva. S druge strane govori se i o zaokretima tematskih priroriteta kojima će se OCD-i u RH morati baviti da bi odgovorili na potrebe građana a to su svakako pitanja vezana uz zaštitu radničkih prava i opiranja privatizacijama javnih dobara ili pitanja migracija vezanim uz klimatske ili socijalne promjene u svijetu. U tom smislu dolaze nove teme na koje će OCD-i morati odgovoriti, tj morati će kao i do sada odgovoriti na nove društvene nepravde koje će se prelamati preko leđa građana RH.  Istovremeno, počinju se pojavljivati sve češće i neformalni građanski pokreti koji upozoravaju na povredu socio-ekonomskih prava, a koji nisu formalizirani u tradicionalne oblike nevladinih organizacija. Izgradnja odnosa između etabliranih OCD-a i novih društvenih pokreta biti će  ključna za daljnje građansko djelovanje. Dodatno, nakon ulsaka u EU vidljiv je i nagli rast OCD-a koji pripadaju „desnom spektru“ političke skale, tj. onog koji koristi  demokratkse i ljudskopravaške mehanizme izgrađene tijekom pristupanja EU kako bi derogirali demokraciju i ljudska prava. Tradicionlani OCD-i gube svojevrstan monopol u svom radu.

Posebno je zanimljivo kako će se razvijati daljnja suradnja OCD-a u regiji. Naime, do danas od početka oružanog sukoba na terotoriju bivše Jugoslavije, upravo su OCD-i imali intenzivan kontinuitet suradnje čak i u onim trenucima kada su bile zatvorene granice među novonastalim zemljama i kada je prevladavao dominantno neprijateljsko raspoloženje prema drugim narodima. Tih godina kada je i došlo do osnivanja velikog broja OCD-a s bilo koje strane granice OCD-i su imali gotovo identičan spektar problema s kojima su se bavili: teške povrede ljudskih prava, ratni zločini, korupcija i sl. Čak i u postratnom periodu teme su i dalje bile zajedničke: demokratizacija, transparentnost rada vlade, obrazovanje za mir, nenasilje ljudska prava, demokraciju i sl. U novonastalim okolnostima ulaska RH u EU s očekivanom promjenom dominantnih tema na kojima će OCD-i morati raditi, postoji bojazan da će se hrvatski OCD-i u regiji tematski udaljiti. S jedne strane postoji prostor suradnje na prenošenju iskustva iz pregovora, ali tu se radi više o tehničkim detaljima nego o vrijednosnoj suradnji. Na OCD-e iz Hrvatske svakako pada i obaveza da jače i fokusiranije monitoriraju nove vanjske politike RH prema zamljama u regiji a taj monitoring moguć je jedino uz usku suradnju sa lokalnim OCD-ima. Povjerenje koje se je stvorilo kroz višegodišnju suradnju i pružanje međusobne podrške čak i onim nemogućim ratnim uvjetima veliki je kapital za nastavak suradnje. Želimo vjerovati kako šengenska granica tu dinamiku i tradicije suradnje neće uspjeti presjeći.

Konačno, ostaje i dalje otvoreno pitanje kako se OCD-i pozicioniraju nakon ulaska RH u EU kada je nestala politika uvjetovanja koja je bila važan oslonac njihovog zagovaračkog rada. Moguće je zamisliti da dolazi do marginalizacije uloge OCD-a tj. njihovom utjecaju na procese kreiranja javnih politika. U tom smislu možda je upravo u pretpristupnim pregovorima propuštena i prilika da se utjecaj građana još jače institucionalizira kroz različite zakonske i druge mehanizme u su-kreiranju procesa donošenja odluka i monitoringa implementacije preuzetih reformi. Neki mehanizmi su usvojeni: gotovo svi saborski odbori otvoreni su za vanjske članove (što se izmjenama Poslovnika Hrvatskog sabora može lako i ukinuti), usvojen je Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata[vi] ali nije se uspjelo izlobirati da Kodeks postane zakon, već duži niz godina postoji Savjet za razvoj civilnog društva – hibridno tijelo između OCD-a i državne uprave koje se također nije ojačalo u svojim ovlastima, unaprjeđen je Zakon o pravu na pristup informacijama kao važan alat građanima u borbi protiv korupcije, uspostavljen je kakav takav građanski nadzor nad tajnim službama i policijom i sl.

Sarajevo, mart 2015. godine

[i] Izvješće Vlade Republike Hrvatske o vođenim pregovorima o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, Ministarstvo vanjskih i suropskih poslova, http://www.mvep.hr/MVP.asp?pcpid=2727, 25. listopad 2011., (datum pristupa 3. 11. 2012.)
[ii] Vidi na primjer dokumentarni film Vragovi crveni, žuti, zeleni, r. Martina Globočnik, Fade In, 2007.
[iii] Prvo Zajedničko mišljenje hrvatskih organizacija civilnoga društva o spremnosti Republike Hrvatske na zatvaranje pregovora u 23. poglavlju – Pravosuđe i temeljna ljudska prava, http://www.gong.hr/news.aspx?newsID=3478&pageID=1  (datum pristupa 3. 11. 2012.)
[iv]  Drugo Zajedničko mišljenje hrvatskih organizacija civilnog društva o napretku u spremnosti Republike Hrvatske za zatvaranje pregovora o poglavlju 23 – Pravosuđe i temeljna prava, 24. 5. 2011 http://www.gong.hr/news.aspx?newsID=3756&pageID=228 (datum pristupa 3. 11. 2012.)
[v] Ibid.
[vi] Narodne novine, 140/2009, Zagreb, 25. 11. 2009.