Koheziona politika EU izazov za lokalne samouprave

Koheziona politika Evropske unije predstavlja jedan od najznačajnijih instrumenata sveukupnog razvoja kako Evropske unije (EU) u celini tako i njenih država članica. Za budžetski period 2014–2020. godine za ovu politiku predviđena su finansijska sredstva u ukupnom iznosu od 959,988 milijardi evra. Države kandidati za članstvo u EU se pripremaju za kohezionu politiku kroz poglavlje 22 "Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata". Poglavlje 22 pravnih tekovina EU čine okvirne uredbe i uredbe o sprovođenju a odnose se na uspostavljanje i funkcionisanje sistema za upravljanje fondovima koji su dostupni državama članicama EU. Јedan od strateških ciljeva Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA) pored podrške političkim, ekonomskim, pravnim i institucionalnim reformama upravo је priprema za upravljanje kohezionom politikom EU.

Veoma važan aspekat spremnosti država kandidata za kohezionu politiku predstavlja apsorpcioni kapacitet za korišćenje EU fondova. Administrativni kapacitet se definiše kao mogućnost i sposobnost nacionalne, regionalne i lokalne administracije, u skladu sa svojim nadležnostima, da priprema adekvatne planove, programe i projekte u utvrđenim rokovima, odlučuje o programima i projektima koji su prioritetni u određenim vremenskim periodima, sarađuje sa ključnim partnerima i zainteresovanim stranama u svim navedenim fazama, efikasno izvršava sve administrativne zadatke tokom sprovođenja ovih planova i projekata koje nalaže Evropska komisija i vrši efikasan nadzor nad sprovođenjem, kao i da sprečava nepravilnosti i greške u svim navedenim fazama.

Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) pripremila je „Analizu uticaja procesa pristupanja Srbije EU na lokalne samouprave – Oblast regionalne (kohezione) politike“. Sprovedeno istraživanje u okviru analize generalno je potvrdilo veoma ograničene institucionalne, administrativne i finansijske kapacitete lokalne samouprave sa aspekta zahteva kohezione politike. Pored toga, uočeno je da su jedinice lokalne samouprave različito pristupile određenim rešenjima u ovoj fazi kada su im na raspolaganju IPA i budžetska sredstva što će, ukoliko se ne unapredi, nesumnjivo otežati apsorpciju postpristupnih sredstava.

Kada je u pitanju strateški okvir na lokalnom nivou u Republici Srbiji, može se zaključiti da postoje tri grupe jedinica lokalne samouprave: one koje imaju sveobuhvatan plan razvoja lokalne zajednice (krovnu lokalnu strategiju, kao što je slučaj sa Somborom ili Tutinom), one koje imaju samo sektorske strategije (po oblastima za koje je opština procenila da su najvažnije ili za koje su imale obezbeđeno eksterno finansiranje, kao što je Pirot ili Novi Beograd), one koje imaju strategije, ali ne i sveobuhvatne akcione planove za njihovo sprovođenje, kao što je Kragujevac.

Pored toga, zapaža se da je vremenski okvir koji obuhvataju strategije i/ili akcioni planovi različit, odnosno da svaka jedinica lokalne samouprave za sebe određuje vremenski okvir trajanja strategije i/ili akcionog plana (npr. Strategija razvoja grada Niša za period 2009–2020, Strategija održivog razvoja opštine Plandište 2014–2020, Strategija održivog razvoja grada Novog Pazara 2008–2016. itd.). S druge strane, bitno je napomenuti da se budžetski period EU planira za period od sedam godina (trenutno 2014–2020). Prilikom izrade strategija veliki broj jedinica lokalne samouprave je pratio metodologiju za izradu strategija koju je pripremila SKGO. Međutim, ima i onih koji su pratili druge metodologije ili uopšte nisu koristili neku konkretnu metodologiju prilikom izrade strategija i akcionih planova.

Kao i u slučaju strateških dokumenata, jedinice lokalne samouprave mogu se svrstati u tri kategorije kada je u pitanju identifikacija prioritetnih infrastrukturnih projekata i primena prateće metodologije: one čije strategije sadrže listu prioritetnih infrastrukturnih projekata koji su identifikovani shodno metodologiji koja je zasnovana isključivo na tehničkoj spremnosti projekata, one čije strategije sadrže prioritetne infrastrukturne projekte koji nisu definisani shodno odgovarajućoj metodologiji već su izabrani kao rezultat trenutnih prioriteta i one čije strategije ne sadrži prioritetne infrastrukturne projekte.

Isto tako, uočava se različit pristup prilikom projekcije troškova za sprovođenje utvrđenih programa i projekata. Zbog ograničenog budžeta lokalne samouprave, sprovođenje strategija i projekata umnogome zavisi od transfera sa centralnog nivoa (15% ukupnog budžeta). Razvojni deo budžeta lokalne samouprave na godišnjem nivou iznosi od 0% do 25% ukupnog budžeta, dok su kreditne sposobnosti jedinica lokalne samouprave obuhvaćenih analizom izuzetno ograničene ili ne postoje. Troškovi izrade projektno-tehničke dokumentacije kreću se od 3% do 10% ukupne vrednosti investicije. Imajući u vidu navedeno, zapaža se da jedinice lokalne samouprave izdvajaju skromna finansijska sredstva za pripremu projektno-tehničke dokumentacije, od 0,4% (Pirot i Sombor) do 3% (Novi Pazar) i samo u slučaju Plandišta 7,5% ukupnog budžeta na godišnjem nivou.

Kada je u pitanju priprema projektnih aplikacija, ukoliko se uzme u obzir rast broja aplikacija iz poziva u poziv u okviru programa prekogranične saradnje, može se zaključiti da su jedinice lokalne samouprave u zavidnoj meri savladale tehniku pisanja projektnih aplikacija. Velika većina jedinica lokalne samouprave ima posebne jedinice za upravljanje projektima koje su pozicionirane u okviru kancelarija za lokalni razvoj, dok one koje to nemaju, uglavnom formiraju radne grupe za pripremu i sprovođenje projekata (npr. Novi Beograd) ili u zavisnosti od vrste projekta poveravaju njegovu pripremu i sprovođenje određenom organu unutar gradske/opštinske uprave (npr. Kragujevac).

Takođe, u praksi postoji i mešoviti koncept, koji kombinuje postojanje jedinica za pripremu projekata i specijalizovanih radnih grupa (npr. Niš). Takođe, može se reći da se manje opštine oslanjaju na spoljne saradnike u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima, da gradske opštine „zavise“ od gradskih organa koji se bave poslovima projektovanja, dok veće opštine i gradovi imaju razvijene organe za pripremu urbanističke, planske i projektno-tehničke dokumentacije (npr. Niš, Sombor, Pirot, Novi Pazar, Kragujevac).

Kada se govori o analiziranom uzorku, u većini jedinica lokalne samouprave ne postoji interni revizor niti budžetski inspektor (Kragujevac, Tutin, Plandište, Sombor), uz izuzetak Pirota i Novog Pazara, kao i Niša gde postoji budžetska inspekcija. Pore toga, rad većine opštinskih organa nije regulisan odgovarajućim radnim procesima (procedurama), izuzev pojedinih slučajeva koji su regulisani određenim uputstvima i/ili pravilnicima.

Određene opštine se suočavaju sa fluktuacijom kadrova (Niš, Sombor, Plandište, Kragujevac) i nemaju posebne mere zadržavanja kadrova, dok se druge ne suočavaju sa ovom pojavom (Novi Sad, Tutin, Pirot, Novi Beograd i Barajevo) iako nemaju posebne mere zadržavanja kadrova. U slučaju Kragujevca, usled nedostatka raspoloživih sredstava za razvojne projekte, kancelarija je svedena na nivo službe.

U narednom periodu glavni izazovi koji će opredeliti da li će Srbija biti uspešna u korišćenju fondova EU nakon pristupanja EU ili krenuti stranputicom kao neke države članice jesu: neadekvatan i kompleksan strateški i institucionalni okvir; nedovoljna spremnost projektne dokumentacije; nepostojanje politike zadržavanja državnih službenika koji se bave poslovima projektnog upravljanja; nepostojanje sistema praćenja i vrednovanja programa i projekata koji se finansiraju iz državnog budžeta i nerazvijen sistem interne finansijske kontrole u javnom sektoru.

Autor: Ognjen Mirić, stručnjak za fondove EU i autor "Analize uticaja procesa pristupanja Srbije EU na lokalne samouprave – Oblast regionalne (kohezione) politike“ za EurActiv.rs

"Analiza uticaja procesa pristupanja Srbije EU na lokalne samouprave – Oblast regionalne (kohezione) politike“ pripremljena je u okviru programa "Podrška lokalnim samoupravama u Srbiji u procesu EU integracija" koji finansira Kraljevina Švedska, a sprovodi Stalna konferencija opština i gradova (SKGO) u saradnji sa Asocijacijom lokalnih vlasti  i regiona Švedske (SALAR).