Kako su pregovori Republike Srbije sa EU postali službena tajna?

Posebnu ulogu u pristupnim pregovorima će imati organizacije civilnog društva. Na taj način ovaj proces će dobiti puni legitimitet i postati vlasništvo svih građana Republike Srbije. (Vlada Republike Srbije, Uvodna izjava na Međuvladinoj konferenciji o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, Brisel, 21. januar 2014)

Kako bi se povećalo poverenje javnosti u proces proširenja, odluke će se donositi na što otvoreniji način u cilju obezbeđenja veće transparentnosti. Interne konsultacije i rasprave biće zaštićene u onoj meri u kojoj je to neophodno da bi se zaštitio proces odlučivanja, a u skladu sa propisima EU o pristupu javnosti dokument u svim oblastima delovanja Unije. (Opšta pozicija EU o pristupnim pregovorima sa Republikom Srbijom, Brisel, 21. januar 2014) 

 U junu 2016. godine Vlada Srbije je pregovaračke pozicije i zapisnike sa bilateralnog skrininga proglasila dokumentima koji nose oznaku „SLUŽBENO” i koji zbog svoje osetljive prirode ne bi trebalo da budu dostupni javnosti. Na ovaj način nastavljen je trend zatvaranja procesa pregovora za javnost i ograničavanje pristupa dokumentima koji nastaju u procesu pregovora sa EU. Zakon o tajnosti podataka ne poznaje oznaku „SLUŽBENO” kada je u pitanju označavanje stepena tajnosti podataka, a službena tajna više ne postoji u pravnom sistemu Republike Srbije.

Analizom koja sledi želimo da skrenemo pažnju na zabrinjavajući trend sužavanja prostora za dijalog o procesu evropskih integracija i ugrožavanje principa vladavine prava kao temeljnog principa na kome počiva pravni poredak Republike Srbije.

Hronologija zatvaranja procesa pregovora

Dokumenta kojima se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u procesu skrininga i izrade pregovaračkih pozicija usvojena su 2013. godine i izmenjena 2014, 2015. i 2016. godine. Dva puta izmene su se odnosile na ograničavanje pristupa javnosti dokumentima koji nastaju u procesu pregovora. S obzirom na karakter izmena tokom ove tri godine, zatvaranje procesa pregovora za javnost je počelo sa izmenama i dopunama u 2015. godini, dok je u istom stilu nastavljeno u 2016. godini.

Zaključak kojim se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u procesu sprovođenja analitičkog pregleda i ocene usklađenosti propisa Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU i njihove implementacije (u daljem tekstu: skrining), izmenjen je i dopunjen 2015. godine dodavanjem tačke 13a. Ovom tačkom utvrđeno je da zapisnici sa sastanaka održanih u procesu bilateralnog skrininga za svako pojedinačno poglavlje nose stepen tajnosti „INTERNO”, u skladu sa propisima o tajnosti podataka. Navedeni materijali, dalje stoji u izmenjenom Zaključku, nosiće stepen tajnosti „INTERNO” do momenta otvaranja datog poglavlja. U izvornoj verziji dokumenta nije bilo ograničenja u pogledu pristupa zapisnicima sa bilateralnog skrininga.

Osim dodavanja tačke 13a drugih izmena nije bilo. Ne preostaje nam drugo do da zaključimo da se pojavila izuzetna potreba da se zapisnici sa bilateralnih skrininga, i podaci koje oni sadrže, učine nedostupnim javnosti.

Zaključak kojim se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u postupku izrade pregovaračkih pozicija u procesu pregovora o pristupanju Srbije EU izmenjen je i dopunjen 2015. godine dodavanjem tačke 5a. Ovom tačkom utvrđeno je da se pregovaračke pozicije koje Republike Srbija usvaja u toku pristupnih pregovora za svako pojedinačno pregovaračko poglavlje označavaju stepenom tajnosti „INTERNO”, u skladu sa propisima o tajnosti podataka. Izuzetno, naglašeno je izmenama i dopunama Zaključka, delovi pregovaračke pozicije mogu biti označeni stepenom tajnosti „POVERLJIVO”. Izmene su predvidele da pregovaračke pozicije budu označene stepenom tajnosti „INTERNO” i „POVERLJIVO” do momenta otvaranja datog poglavlja, a izuzetno do momenta završetka pristupnih pregovora. U izvornoj verziji dokumenta nije bilo ograničenja u pogledu pristupa pregovaračkim pozicijama.

Osim dodavanja tačke 5a ni u ovom slučaju nije bilo drugih izmena. Opet zaključujemo da se pojavila izuzetna potreba da se pregovaračke pozicije učine nedostupnim javnosti.

U oba Zaključaka, koja su objavljena u junu 2016. godine, Vlada Republike Srbije je otišla korak dalje i zapisnike sa bilateralnih skrininga, kao i pregovaračke pozicije, proglasila tajnim, odnosno nedostupnim javnosti, koristeći oznaku „SLUŽBENO”, a u skladu sa pravilima kancelarijskog poslovanja. Oznaka „SLUŽBENO” nije prepoznata Zakonom o tajnosti podataka.

Kako bi ovo ograničenje pristupu dokumentima imalo utemeljenje u pravilima kancelarijskog poslovanja bilo je neophodno prethodno izmeniti Uredbu o kancelarijskom poslovanju organa državne uprave. Što je i urađeno. Uredba o izmenama Uredbe o kancelarijskom poslovanju organa državne uprave je objavljena u Službenom glasniku broj 45/2016.

Član 10. Uredbe je izmenjen u celosti i mi ga u celosti navodimo:

Akti i predmeti koji sadrže tajne podatke i označeni su u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka („Službeni glasnik RS”, broj 104/09) stepenima tajnosti Državna tajna – DT, Strogo poverljivo – SP, Poverljivo – P i Interno – I, evidentiraju se u posebne evidencije. Funkcioner koji rukovodi organom državne uprave u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka i drugim propisima koji uređuju rad sa tajnim podacima određuje koji se akti i predmeti smatraju tajnim, stepen tajnosti i način postupanja sa tim aktima i predmetima i utvrđuje mere njihove zaštite. Akti i predmeti koji sadrže podatke koji nisu određeni kao tajni podaci, ali koji su po svojoj prirodi osetljivi i zahtevaju ograničenu distribuciju, označeni su oznakom „Službeno”. Rukovanje aktima pod oznakom „Službeno” detaljnije se uređuju Uputstvom o kancelarijskom poslovanju i Uredbom o elektronskom kancelarijskom poslovanju.

Izmene Uredbe višestruko narušavaju osnovne principe na kojima počiva pravni sistem Republike Srbije. Pre svega, podzakonski akt je stekao višu pravnu snagu u odnosu na zakon. U ovom slučaju, u pitanju je Zakon o tajnosti podataka koji definiše kategorije tajnosti podataka. U članu 14, Zakon o tajnosti podataka prepoznaje četiri kategorije: „Državna tajna“, „Strogo poverljivo“, „Poverljivo“ i „Interno“. Kategorija „SLUŽBENO” ne postoji u zakonu i nije je moguće uvesti u pravni sistem kroz niži pravni akt. Pojam „SLUŽBENO”, pre izmena Uredbe o kancelarijskom poslovanju, postojao je, mada nezakonito, u Uputstvu o kancelarijskom poslovanju (Uputstvo) iz 1993. godine. Međutim, Uputstvo nije izmenjeno i usklađeno sa Zakonom o tajnosti podataka 2009. godine. Uredba se ipak poziva na Uputstvo kada uređuje rukovanje aktima koji su označeni kao službena tajna. Pozivajući se na odredbe Uputstva, Uredba crpi pravni osnov iz akta koji nije usaglašen sa novim zakonskim okvirom, što i sam član 10. Uredbe čini pravno ništavim.

Podzakonskim aktom nije moguće uređivati oblasti koje nisu prethodno uređene zakonom, za šta u ovom slučaju postoji jasna namera koja je u članu 10, stav 3 jasno navedena: Akti i predmeti koji sadrže podatke koji nisu određeni kao tajni podaci, ali koji su po svojoj prirodi osetljivi i zahtevaju ograničenu distribuciju, označeni su oznakom „Službeno”. Uredba, dakle, izlazi iz okvira zakona, uređujući prirodu akata koji zakonom nisu određeni kao tajni podaci. Povrh svega, odlučivanje o prirodi tih akata i njihovom ograničenom korišćenju kroz klasifikaciju „SLUŽBENO” predaje se u isključivu nadležnost funkcionera koji rukovodi organom državne uprave. Bez obzira na zakonsko utemeljenje ove nadležnosti, diskreciono pravo u odlučivanju, koje zaobilazi zakonom propisane procedure, još jedan zabrinjavajući pokazatelj narušavanja principa zakonitosti i vladavine prava, koji se preliva na proces pristupanja Srbije EU.

Važno je napomenuti i da se osetljivost podataka, koju Uredba uvodi kao glavni kriterijum za odlučivanje o dodeli oznake „SLUŽBENO”, definiše jedino u Zakonu o zaštiti podataka o ličnosti. Na osnovu definicije, osetljivi podaci su podaci o ličnosti koji se odnose na: nacionalnu pripadnost, rasu, pol, jezik, veroispovest, pripadnost političkoj stranci, sindikalno članstvo, zdravstveno stanje, primanje socijalne pomoći, žrtvu nasilja, osudu za krivično delo i seksualni život. Akti koji nastaju u procesu pregovora Srbije sa EU, ne sadrže ovakve posebno osetljive podatke o ličnosti.

Uskraćivanja pristupa dokumentima koji nastaju u procesu pregovora

Izmenama i dopunama Zaključaka u 2015. godini navedeno je da se stepen tajnosti određuje u skladu sa propisima o tajnosti podataka. Zakon o tajnosti podataka (čl. 8) određuje da se podatak može odrediti kao tajni ukoliko je potreba interesa Republike Srbije pretežnija od interesa za slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Imajući u vidu sadržaj i formu dokumenata koji su predmet Zaključaka, možemo da zaključimo da se radi o dokumentima koji sadrže informacije od javnog značaja. Pravo javnosti da bude upoznata sa sadržajem ovih dokumenata utvrđeno je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Vlada Republike Srbije je, u ovom slučaju, bila dužna da dokaže da ne postoji opravdan interes javnosti da zna, pa tek nakon toga da dokumenta označi odgovarajućim stepenom tajnosti. Ovde treba imati na umu da su zapisnici sa bilateralnih skrininga već nastali, te da se, u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka ova dokumenta samo izuzetno mogu naknadno proglasiti tajnim.

Sadržina dokumenata, a posebno zapisnika sa bilaterlanog skrininga, takođe ne govori u prilog potrebi da se javnosti uskrati pristup. Zapisnici sa bilaterlanih skrininga sadrže zaključke o oceni usklađenosti zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU i ne sadrže podatke koji već nisu sadržani u samim pravnim aktima koji su predmet analize. Republika Srbija ne pregovara o tome da li će neki pravni akt EU usvojiti i primeniti u sopstvenom pravnom sistemu, već samo kada će to učiniti. Pregovaračke pozicije su, takođe, dokumenti koji teško da sadrže informacije čije bi otkrivanje ugrozilo interes Republike Srbije, jer, ponovo, ne pregovara se sadržina pravnih tekovina EU. Međutim, rokovi o kojima se govori mogli bi značajno da utiču na svakodnevni život građana Srbije. Uzmimo, na primer, rokove za usaglašavanje sa direktivama koje ograničavaju emisiju zagađujućih materija. Dugi prelazni rokovi direktno mogu da utiču na stanje životne sredine i javno zdravlje, ali i na konkurentnost srpske privrede. Upravo iz tih razloga smatramo da građani imaju pravo da znaju šta se nalazi u dokumentima koji su predmet ove analize. Takođe, smatramo da proces skrininga i izrade pregovaračkih pozicija po pravilu ne sadrži podatke koji mogu dovesti u opasnost teritorijalni integritet i suverenost zemlje, ustavni poredak, zaštitu osnovnih prava, bezbednost, unutrašnje ili spoljne poslove. Ukoliko neki pojedinačni podatak može da povredi interese Republike Srbije, smatramo da bi samo dokument koji sadrži taj podatak trebalo da nosi oznaku tajnosti. Umesto toga, svi materijali koji nastaju u okviru Pregovaračke grupe za ostala pitanja (Poglavlje 35), u skladu sa Zaključcima, nosiće oznaku „POVERLJIVO”. Zanimljivo je pomenuti i da je Zajednička pozicija EU za poglavlje 35 javno dostupna.

Argument koji su više puta usmeno iznosili predstavnici Vlade i Pregovaračkog tima, da tajnost dokumenata zahteva Evropska komisija, ne stoji. U slučaju potrebe da se zaštite dobri međunarodni odnosi i interesi spoljne politike, dokumenta bi nosila viši stepen tajnosti u odnosu na „INTERNO”, kako je bilo utvrđeno Zaključcima iz 2015. godine. Oznaka „INTERNO” korisiti se radi sprečavanja nastanka štete za rad, odnosno obavljanje zadataka i poslova organa javne vlasti koji ih je odredio, a ne radi zaštite interesa druge strane u pregovorima ili očuvanja dobrih međunarodnih odnosa. Pored toga, treba naglasiti da je Evropska komisija u više navrata stavljala građanima Republike Srbije na raspolaganje dokumenta za koja su organi Republike Srbije tvrdili da upravo Evropska komisija insistira na njihovoj tajnosti.

Službena tajna u pravnom sistemu Republike Srbije ne postoji, na šta je ukazao i Poverenik za informacije od javnog značaja u slučaju dokumenata koji su nastali u komunikaciji Ministarstva unutrašnjih poslova i Evropske komisije u procesu pregovora sa EU.

Zaključak o Zaključcima

Nakon izmena Zaključaka kojima se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u procesu skrininga i izrade pregovaračkih pozicija, kojima je nedvosmisleni cilj bio da se ograniči pristup dokumentima koji nastaju u procesu pregovora, još jednom se postavlja pitanje koliko je Vlada Srbije iskrena u nameri da pregovore učini vlasništvom svih građana, kako je navedeno u Uvodnoj izjavi na Međuvladinoj konferenciji u Briselu 2014. godine.

Bez mogućnosti uvida u zapisnike sa bilaterlanih skrininga zainteresovana javnost bitno je ograničena u nameri da doprinese kvalitetu procesa pregovora, ali i obeshrabrena da u njemu učestvuje. Indikativno je da ni Vlada Srbije niti Pregovarački tim nisu pokazali nameru da objasne razloge za izmene Zaključaka i postepeno ograničavanje pristupa javnosti procesu pregovora. Ako, naravno, zanemarimo više puta navođene zahteve Evropske komisije, čija istinitost nije potvrđena u praksi. Treba naglasiti da zahtevi Komisije za tajnovitošću u procesu pregovora, sve i da ih je bilo, ne mogu uticati na poštovanje zakona i prava građana Republike Srbije koja su tim zakonima zaštićena. Na kraju, upravo na vrednostima za koje se ovde zalažemo, utemeljena je i Evropska unija.

Svako ograničenje prava javnosti da zna mora biti utemeljeno u Ustavu i zakonu. Poverenje između institucija i građana temelji se na poštovanju principa dobre uprave, a poverenje u donosioce odluka ne može počivati na nektiričkom ubeđenju da organi javnih vlasti čine ispravne stvari samo zbog činjenice da službuju u javnoj administraciji. Ideja da se efikasnost javne uprave štiti putem normativnih ograničenja prava na pristup informacijama ne vodi izgradnji stabilnih i demokratskih institucija u koje građani imaju poverenje. Sama ideja da pojedina dokumenta koja nastaju u radu organa javnih vlasti, koja formalno-pravno nemaju oznaku tajnosti treba da nose oznaku „SLUŽBENO” govori o prirodi odnosa između pregovaračke strukture Repubike Srbije i građana. Ne možemo a da se ovde ne zapitamo: postoje li neki drugi dokumenti do službeni, a koji nastaju u radu Vlade i organa javne uprave? Privatnost javnog službenika prestaje onog trenutka kada stupi u javnu službu i sva njegova delatnost u javnoj službi ima isključivu svrhu da služi javnom, a ne privatnom interesu.

Kako je, na kraju, moguće da Vlada Srbije očekuje da građani podrže proces evropskih integracija i imaju poverenje u rad institucija, ako sama Vlada jasno pokazuje da nema poverenje u svoje građane?

Autori: Tamara Branković i Mirko Popović