Program ekonomskih reformi: Dokle je Srbija stigla?

„Srbiji će ovim tempom trebati vek i po da dosegne standarde Evropske unije“, napisao je nedavno bivši ministar finansija Dušan Vujović u autorskom tekstu za NIN. U nedostatku institucionalnih reformi i odgovarajuće ekonomske politike, podsetio je on, ekonomski rast, a samim tim i životni standard, neće doživeti značajan rast u skorijoj budućnosti.

Potreba za ekonomskim reformama je sve samo ne nova tema, i nešto oko čega se, doduše samo u načelu, slažu i stručna i laička javnost, i vlast i opozicija. BDP po glavi stanovnika Srbije bio je pet ili čak više puta manji od proseka Evropske unije poslednjih godina, a „čarobna formula“ za brz i dinamičan rast koji bi kontinuirano prelazio 5% još uvek nije pronađena (zapravo, prema procenama Ministarstva finansija, neće preći 4% ni do 2021). Kako bi se umanjili siromaštvo i broj ljudi koji odlazi iz zemlje, neophodno je da se ovi trendovi preokrenu – a toga je svesna i EU, koja nastoji da razvije nove mehanizme kako bi do toga došlo.

Programi ekonomskih reformi: Instrumenti za premošćavanje jaza

Od 2015. godine, svi kandidati i potencijalni kandidati na godišnjem nivou Uniji podnose Programe ekonomskih reformi (Economic Reform Programs – ERP) koji pokrivaju dvogodišnje periode (Radne grupe za izradu i praćenje sprovođenja Programa ekonomskih reformi već su sačinile njegovu verziju za period 2019-2021). Na osnovu ovih dokumenata Evropska komisija priprema svoju ocenu, a potom se organizuje runda ekonomskog i finansijskog dijaloga između EU, Zapadnog Balkana i Turske na kome se ocenjuju reforme sprovedene u prethodnom periodu i daju zajedničke preporuke za narednu godinu.

Kako je našem portalu potvrđeno iz Brisela, ovogodišnji dijalog će se održati 17. maja – nedelju dana ranije u odnosu na 2018. godinu, u svetlu izbora za novi saziv Evropskog parlamenta, koji se održavaju od 23. do 26. maja.

Programi ekonomskih reformi zamišljeni su kao priprema država kandidata u za buduće učešće u koordinisanju ekonomskih politika članica EU. Njihova uloga je, međutim, i da poboljšaju planiranje ekonomskih politika i usmeravaju sve neophodne reforme, kaže za EWB Žarko Šunderić, direktor Centra za socijalnu politiku, osvrćući se na analizu o instrumentima EU za reformu države blagostanja na Zapadnom Balkanu, koju je njegova organizacija sprovela prošle godine.

U 2018, Evropska komisija izvršila je manje-više sveobuhvatnu procenu ERP-a Srbije, uočivši i pozitivne i negativne trendove. U prvu grupu ubrojane su reforme javnih finansija (dalje smanjenje budžetskog deficita, kao i udela plata i penzija u BDP-u), postizanje ciljane inflacije i povećavanje učešća na tržištu rada, dok su u drugu svrstani neuspesi privatizacije državnih banaka, odsustvo smanjivanja parafiskalnih nameta i nameta na rad, kao i nedostatak kredibilnog i obavezujućeg sistema pravila za vođenje fiskalne politike. Reforme javnih preduzeća i poreskog sistema ocenjene su kao parcijalne, dok je kao jedan od potencijalnih rizika navedena nefer konkurencija iz javnog i neformalnog sektora, koja unazađuje poslovnu atmosferu.

Sastanak u okvirima ekonomskog i finansijskog dijaloga sa EU 25. maja 2018. godine završen je donošenjem zaključaka i seta preporuka za svaku državu (potencijalnog) kandidata. U iščekivanju nove procene ovogodišenjeg ERP-a od strane Evropske komisije, kao i sastanka 17. maja, pitanje koliko se u proteklih dvanaest meseci napredovalo na sprovođenju reformi usmerenih ka rastu srpske ekonomije i smanjivanju jaza sa ostatkom kontinenta postaje sve aktuelnije.

Javne finansije: Najveći ili najprecenjeniji uspeh?

Prva preporuka sa prošlogodišnjeg sastanka upućena Srbiji odnosila se na dalje smanjenje javnog duga, koji je, prema Ministarstvu finansija, u februaru 2019, činio 50,4% BDP-a, što predstavlja desetak procenata manje u odnosu na 2017. godnu. Profesor Ekonomskog fakulteta i bivši guverner Narodne banke Srbije Dejan Šoškić, međutim, smatra da je značajni ovog napredak donekle precenjen.

„Javni dug Republike Srbije u apsolutnom iznosu uglavnom stagnira i ne smanjuje se, ali se smanjuje u odnosu na BDP s obzirom da je prethodne godine ostvaren rast od nešto preko 4% i što je došlo do promene metodologije obračuna BDP krajem prethodne godine, što je dodatno podiglo nominalnu vrednost BDPa i time smanjilo relativni pokazatelj javnog duga u odnosu na BDP“, naglašava on.

Dobro poznati argument jeste da je najbolji način da se smanji javni dug kontinuiran rast vrednosti bruto domaćeg proizvoda. Uprkos oceni Narodne banke Srbije da su oscilacije kursa dinara u odnosu na evro od skoro 5% u protekle dve godine u skladu sa preporukama o većoj fleksibilnosti valute, monetarna politika koja se trenutno sprovodi mogla bi da ovaj trend dovede u pitanje, primećuje Šoškić.

„Kurs je poslednjih godina apresirao i dolazi do dodatnog realnog jačanja dinara, što dezavuiše potrebne više stope privrednog rasta i okretanje ka investicijama i izvozu koje je od ključne važnosti za zemlju. Nema veće fleksibilnosti deviznog kursa uprkos niskoj inflaciji već više od pet godina“, kaže on.

S druge strane, stroga fiskalna pravila, koje je Evropska komisija uočila kao značajni nedostatak u svojoj prethodnoj oceni ERP-a, postoje još od 2011, ali se uglavnom nisu poštovala, i to naročito u periodu između 2012. i 2016. godine, ističe Šoškić. Prema njegovom mišljenju, s obzirom na trend pada javnog duga u odnosu na BDP, Srbija bi mogla postepeno da se vrati u okvire srednje zaduženosti, što bi moglo otvoriti prostor (fiskalne bafere) za dodatno zaduživanje u mogućim budućim kriznim situacijama.

Stroža fiskalna pravila trebalo bi da dovedu do balansiranijeg budžeta. Deficit je u poslednjih nekoliko godina odista smanjen, a suficit u budžetu u javnosti se predstavlja kao veliki uspeh Vlade. Međutim, Šoškić podseća da suficit takođe ne predstvlja dobrodošao trend na srednji rok, jer smanjuje ekonomsku aktivnost i može ukazivati na neprecizne procene javnih prihoda i rashoda, ali i na moguće prekomerno fiskalno zahvatanje države. Pozitivna stvar u tom smislu jeste osnovni cilj fiskalne politike naveden u zvaničnom Programu ekonomskih reformi, koji predviđa relativno niske deficite od oko 0,5% BDP-a godišnje.

Što se tiče kapitalnih ulaganja, za koja Evropska komisija veruje da bi trebalo da se povećaju kao udeo u BDP u toku srednjoročnog perioda, još 2017. doneta je Uredba o njihovoj realizaciji, ali nikakav stroži mehanizam koje bi nadgledalo i prioritizovalo ovu politiku, uprkos preporukama, još nije osnovan.

„Država je za ovu godinu podigla kapitalna ulaganja, ali nažalost u domenu investicija u nabavku vojne opreme. Iako su ova ulaganja kategorisana u okviru kapitalnih ulaganja države, ona, posebno ako se radi o uvoznoj opremi, ne doprinose rastu sadašnjeg i budućeg BDP-a kao što je slučaj sa ulaganjima u putnu, železničku i drugu infrastrukturu“, ističe Šoškić.

Upravo je ovaj poslednji aspekt najproblematičniji, zaključuje on. Kapitalna ulaganja u infrastrukturu su daleko ispod potrebnog nivoa i sa problemima u realizaciji, u vidu neotvorenih autoputeva i prateće infrastrukture koji se zbog lošeg kvaliteta urušavaju. Sve ovo ukazuje na mogući nedopustivo nizak institucionalni kapacitet države u ovom domenu i moguću korupciju.

Poslovanje, zaposlenost i dubina strukturnih reformi

Pored fiskalne i monetarne politike, ono na šta se i ERP i ocene Evropske komisije posebno fokusiraju jesu uslovi poslovanja i politike na tržištu rada, sa ciljem podizanja zaposlenosti, kao i socijalna zaštita onih kojima ove mere ne pomognu. I u ovim oblastima primećeni su pozitivni i negativni trendovi, mada se čini da je napredak skromniji nego u oblasti javnih finansija.

„Srbija se popela na Duing biznis listi Svetske banke, ali reforme su se usporile otkada je procedura za izdavanje građevinskih dozvola značajno pojednostavljena. Privatno investiranje usporavaju faktori kao što su skup, nepredvidiv i netransparentan sistem parafiskalnih nameta“, zaključila je prošlogodišnja ocena Evropske komisije, dodajući da se u sferi konkurencije javljaju distorzije zbog postojanja državnih preduzeća i sive ekonomije.

Upravo je predvidivost parafisklanih nameta nešto na čemu je ovaj proces tokom godina iznova i iznova insistirao. Srbija je u decembru 2018. godine usvojila Zakon o naknadama za upotrebu javnih dobara, što ovogodišnji ERP navodi kao ispunjenost preporuka Evropske komisije. Ipak, sam dokument ukupni procenat ispunjenosti aktivnosti predviđenih u okviru Strukturne reforme 10: Pojednostavljenje postupaka i ostalih uslova za poslovanje, stavlja na 35%. Jedna od glavnih mera, uspostavljanje jedinstvenog javnog registra za privredu i privredne subjekte, koji bi trebalo da doprinese takozvanoj „giljotini propisa“ još uvek je na čekanju.

Što se tiče zapošljavanja, glavna preporuka prošlogodišnjeg dijaloga glasila je: smanjiti visoke troškove rada. Ono što Vlada Srbije navodi kao indikator izvršenosti ove mere jeste ukidanje doprinosa za osiguranje od nezaposlenosti na teret poslodavca, smanjivanjem ukupne stope doprinosa sa 1,5% na 0,75%. U cilju smanjenja rada na crno nisu predviđene nikakve nove mere, već samo ispunjavanje već postavljenih prioriteta Inspektorata za rad.

„U realnosti strukturne reforme [koje previđa ERP], pokrivaju mere koje su manje relevantne za javnu potrošnju – nisu predviđenje reforme u penzionom i zdravstvenom sistemu, dugoročnoj nezi i mejnstrim obrazovanju“, podseća na rezultete istraživanja Centra za socijalnu politiku Žarko Šunderić. Prema njegovom sudu, strukturne reforme su preuske, što ograničava korist i uticaj ERP-a.

Tako se, na primer, mere socijalne zaštite, uglavnom svode na formalne izmene u zakonima i proceduri, mali broj mera je do sada ispunjen, a nejednakost i siromaštvo stoje na visokom nivou, kaže prošlogodišnji izveštaj Evropske komisije. I ovogodišnji ERP ocenjuje da je u proteklih 12 meseci ispunjeno samo 45% mera u okviru ove strukturne reforme.

„Mejnstrim politike nisu obuhvaćene Programom ekonomskih reformi, što znači da je njihov efekat na najznačajnije nacionalne ciljeve, kao i ciljeve evropskih integracija, mali“, kaže istraživanje Centra za socijalnu politiku. Ne postoji ni sistem nagrada i kazni za države koje ostvare, odnosno ne ostvare zacrtane ciljeve do određene mere.

Kao jedan od više mehanizama EU koji bi državama kandidatima trebalo da pomogne u ispunjavanju ekonomskih kriterijuma iz Kopenhagena, ali pre svega da poboljšavanju životnog standarda sopstvenog stanovništva, najveći problem ERP-a jeste njegova neobavezujuća prioroda. „Finansiranje EU u okviru ERP-a mora biti povezano sa reformama socijalnih politika kako bi se otklonili postojeći izazovi – treba uvesti podsticaje za one koji ispunjavaju svoje planove, i sankcije za one koji to ne čine“, zaključuje Šunderić.

Izvor: European Western Balkans