Fazno pristupanje Evropskoj uniji: Model za oživljavanje politike proširenja?

foto: Evropska unija

Više od dve decenije od Solunskog samita na kojem je državama Zapadnog Balkana obećana „evropska perspektiva“, jedino je Hrvatska uspela da ostvari cilj članstva u Evropskoj uniji (EU), dok je ostatak regiona ostao zaglavljen u različitim fazama tog procesa. Evropska unija i njene države članice, pogođene nizom kriza različitog karaktera, prioritet su dale internim reformama Unije, ostavljajući proširenje na rubovima evropske agenda. Takozvani „zamor od proširenja“ koji je provejavao Unijom, preslikao se i na države Zapadnog Balkana u obliku „zamora od pristupanja“, odnosno u nedostatku političke volje za reformama. Ovim je stvoren svojevrstan limbo proširenja u kojem države Zapadnog Balkana postaju večiti kandidati za članstvo koje se čini nedostižnim, te bez konkretnih podsticaja kojima bi se uticalo da se to stanje promeni.  

Prepoznajući suštinu problema postojećeg binarnog pristupa proširenju – u kojem država jednostavno jeste ili nije članica, bez osetnog uvećavanja benefita u toku pristupnog procesa – beogradski Centar za evropske politike (CEP) i briselski Centar za studije evropskih politika (CEPS) su krajem 2021. godine izradili Model za fazno pristupanje Evropskoj uniji. U ovom tekstu je u kratkim crtama objašnjen ovaj inovativni predlog koji ima potencijal da, naslanjajući se na postojeći geopolitički momentum, procesu proširenja ulije neophodnu sadržinu kako bi on ponovo oživeo i kreirao nove transformativne efekte, poput onih u ranijim ciklusima proširenja. Autor objašnjava koristi koje kandidatama donosi Model faznog pristupanja, ali ukazuje i na razloge zbog kojih bi Unija trebalo da prihvati predloženi pristup. 

Šta kandidatima donosi fazno pristupanje?  

U osnovi Modela faznog pristupanja nalazi se princip progresivnog nagrađivanja država kandidata za napredak ostvaren u reformama u toku samog pristupnog procesa. Ova ideja počiva na premisi da će kandidati, dobijajući opipljive i na kratak rok dostižne koristi, biti podstaknuti da iznova ulažu nove reformske napore. Za razliku od postojećeg sistema u kojem se gotovo svi benefiti stiču tek pošto država postane članica Unije, Model faznog pristupanja uvodi sistem etapnog nagrađivanja na transparentnim, jasno predvidljivim i na zaslugama zasnovanim osnovama. Tako se, primera radi, za ulazak u prvu fazu od države zahteva da u svim pregovaračkim klasterima dostigne umeren nivo pripremljenosti za članstvo (ocena 3, na skali 1–5) , dok se kao izvor verifikacije da je zahtevan nivo dosegnut uzimaju godišnji izveštaji Evropske komisije. Ipak, dok je u svim klasterima dovoljno postići prosečno umeren nivo pripremljenosti,1 dotle su kriterijumi u prvom klasteru pooštreni, pa se od države zahteva da svako pregovaračko poglavlje i podoblast u okviru klastera kojim su obuhvaćene osnovne vrednosti Unije – vladavina prava, demokratija, ljudska prava i dr. – moraju dostići minimum umeren nivo spremnosti. Ovime Model faznog pristupanja nedvosmisleno naglašava značaj fundamentalnih tekovina EU oko kojih ne može biti kompromisa i čije, najpre makar umereno ostvarivanje, predstavlja nužan preduslov za nagrađivanje kandidata.  

Podsticajna struktura kreirana Modelom počiva na dva stuba: finansijskom i institucionalnom. U finansijskom smislu, fazno pristupanje podrazumevalo bi progresivno uvećavanje fondova namenjenih državi u procesu pristupanju, tako da u prvoj fazi taj iznos predstavlja 40% iznosa koja bi država dobijala kao članica Unije, sa uvećanjem na 60% u drugoj fazi kada država kandidat dostigne dobar nivo pripremljenosti za članstvo (ocena 4). U poređenju sa bespovratnim sredstvima trenutno obezbeđenim kroz Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA III), dostizanje prve faze bi za države Zapadnog Balkana donelo uvećanje od čak 240% u proseku, te dodatnih 50% u drugoj fazi. Ovim bi bio kreiran jasan finansijski podsticaj za kandidate koji bi na prve opipljive finansijske koristi mogli da računaju u relativno kratkom vremenskom periodu. Time bi kandidati bili, ne samo direktno podstaknuti da ulože dodatne napore u reformske procese, već bi postojeći socio-ekonomski jaz između Evropske unije i regiona bio smanjivan već u toku pristupnog procesa, istovremeno pripremajući države Zapadnog Balkana za izazove članstva u Uniji.  

U institucionalnom smislu, faznim pristupanjem kandidatima bi bio omogućen pristup institucijama i organima EU – Evropskom savetu, Savetu EU, Evropskom parlamentu, ekspertskim grupama Evropske komisije, komitologiji itd. – i pre formalnog stupanja u članstvo. U praksi, nakon što Komisija utvrdi da je država kandidat ispunila kriterijume za ulazak u prvu fazu, na ostalim institucijama i organima EU bilo bi da pozovu predstavnike odnosne države da uzmu aktivno učešće na njihovim sastancima. Iako bi u prvoj fazi ova institucionalna participacija bila tematski ograničena na oblasti u kojima kandidat beleži iznadprosečne rezultate, već u drugoj fazi bi predstavnici države kandidata mogli da učestvuju u procesu kreiranja svih javnih politika EU, iako bez formalnog prava glasa. Tako bi se državama Zapadnog Balkana – ali i drugim kandidatima iz Istočne Evrope na koje bi Model faznog pristupanja bio jednako primenjiv – omogućilo da sede za stolom na kojem se donose odluke od važnosti za čitav evropski kontinent i šire, te ne budu više samo pasivni usvajači onoga što se dogovori u Briselu. Prisustvom na sastancima Saveta ili Evropskog saveta, dobili bi priliku da na najvišem nivou, zajedno sa ministrima, odnosno šefovima država i vlada država članica, zastupaju svoje interese, dok bi se aktivnim uključivanjem u rad komitologije i ekspertskih tela Evropske komisije administracije regiona postepeno privikavale na izazove koje donosi članstvo u Evropskoj uniji.  

Šta Evropska unija dobija faznom integracijom Zapadnog Balkana? 

Ako bi Unija odlučila da implementira predloženi Model, a to je u određenoj formi već i započela predloženim Planom rasta za Zapadni Balkan, konačno bi oživela proces proširenja za koji sama tvrdi da predstavlja njen geopolitički prioritet. Zapadni Balkan, kao region veoma podložan uticaju trećih, ne-EU aktera, dobio bi nedvosmislen interes da se u potpunosti posveti svojim evropskim reformama i distancira od alternativnih spoljnopolitičkih partnera, čime bi EU potvrdila svoju dominantu poziciju u regionu. Otvoreni bilateralni sporovi u regionu bili bi daleko lakše rešavani za zajedničkim stolom u Briselu, uz ozbiljne finansijske podsticaje za to. Ovime bi Unija obezbedila neophodnu stabilnost Zapadnog Balkana, dok bi uvećanim investiranjem EU pozitivno uticala i na životni standard građana regiona, smanjujući rizik prekomernih imigracionih talasa po ulasku ovih država u EU. Godišnji trošak od 1,6 do 10,8 € po glavi stanovnika, koliko bi građani različitih država članica platili u slučaju hipotetičkog prijema čitavog Zapadnog Balkana u EU, predstavlja zanemarljivu cenu za geopolitičke dobitke Unije. Integracija Zapadnog Balkana, kao regiona koji se geografski već nalazi unutar EU, predstavljaće ispit geopolitičke zrelosti Unije. Starim pristupom EU je pala na tom ispitu. Fazni pristup predstavlja šansu za popravni.  

Autor: Sava Mitrović 

Centar za evropske politike

[1] Ovo u praksi znači da bi država mogla imati tek izvestan nivo pripremljenosti (ocena 2) u jednom poglavlju, ukoliko bi to bilo kompenzovano dobrom pripremljenošću (ocena 4) u nekom drugom poglavlju istog klastera. Ilustracije radi, ukoliko je država kandidat tek na nivou izvesne pripremljenosti u poglavlju 27 – Životna sredina i klimatske promene, to bi moglo biti nadoknađeno dobrim nivom pripremljenosti u npr. poglavlju 15 – Energetika, pod uslovom da su i poglavlje 14 – Transportna politika i 21 – Transevropske mreže na makar umerenom nivou spremnosti (ocena 3).