foto: Bicanski on Pixnio

Evropska komisija želi da promeni način na koji se u Evropskoj uniji troši javni novac. Novi predlog pravila o javnim nabavkama uvodi „Made in Europe“ kriterijume, snažnije povezuje tendere sa industrijskom politikom i digitalizuje čitav sistem. Za Srbiju, koja kroz pregovore o članstvu usklađuje svoje propise sa evropskim pravilima, promena dolazi u posebno važnom trenutku.

Kada drava raspisuje tender za izgradnju pruge, nabavku autobusa, medicinske opreme ili digitalnih usluga, odluka o tome kome će biti dodeljen posao nije samo administrativno pitanje. Ona znači i da će određena kompanija dobiti pristup javnom novcu, dok će druge ostati bez njega. U Evropskoj uniji javne nabavke zato predstavljaju mnogo više od procedure za izbor najpovoljnije ponude, one su sada sve više instrument kojim se oblikuje evropska ekonomija.

Upravo to bi trebalo da promeni novi „Public Procurement Act“, čiji je predlog Evropska komisija predstavila 9. septembra 2026. godine. Komisija želi da pojednostavi postojeća pravila, ubrza digitalizaciju i omogući da se u javnim nabavkama snažnije uzmu u obzir pitanja poput bezbednosti, otpornosti lanaca snabdevanja, inovacija i održivosti. Jedan od ključnih noviteta jesu evropski preferencijalni kriterijumi, odnosno takozvani „Made in Europe“ pristup.

Drugim rečima, Evropska unija želi da deo svog ogromnog javnog budžeta koristi i za jačanje sopstvene industrije.

Kada javna nabavka postaje industrijska politika

Javne institucije u EU godišnje troše ogromna sredstva na robu, radove i usluge. Prema podacima Evropske komisije, javne nabavke predstavljaju oko 14 odsto BDP-a Evropske unije. Zbog toga način na koji se taj novac troši može imati značajan uticaj na evropske kompanije i čitave industrijske sektore.

Dosadašnja pravila prvenstveno su bila usmerena na stvaranje konkurencije, transparentnost, jednak tretman ponuđača i efikasno korišćenje javnog novca. Međutim, iskustva poslednjih godina promenila su evropsku perspektivu.

Pandemija COVID-19 pkazala je koliko brzo može doći do prekida globalnih lanaca snabdevanja. Energetska kriza dodatno je otvorila pitanje zavisnosti od pojedinih dobavljača, dok su geopolitičke tenzije pokazale da ekonomska zavisnost može postati i pitanje bezbednosti.

Zbog toga Brisel sada želi da javne nabavke poveže sa širom politikom ekonomske bezbednosti.

Nova pravila bi trebalo da omoguće da se prilikom odlučivanja o javnim ugovorima više pažnje posveti tome odakle proizvod dolazi, koliko je lanac snabdevanja otporan, da li kompanija doprinosi evropskoj industrijskoj bazi i kakve šire ekonomske, ekološke i društvene efekte ima određena nabavka.

Šta zapravo znači „Buy European“?

Izraz „Buy European“ lako može da stvori utisak da će EU jednostavno zatvoriti svoje javne tendere za kompanije iz ostatka sveta. Međutim, pravna slika je složenija.

Evropska komisija u svom predlogu govori o uvođenju „Made in Europe“ kriterijuma, uz obavezu poštovanja međunarodnih obaveza EU. Dakle, konačan način na koji će se kriterijumi primenjivati zavisiće od konačnog teksta propisa i daljeg zakonodavnog procesa.

Ono što je već jasno jeste politički pravac: evropske institucije žele da deo javne potrošnje usmere ka ciljevima koji su strateški važni za Uniju.

To može biti posebno značajno u sektorima kao što su čiste tehnologije, energetika, infrastruktura, digitalne tehnologije i druge oblasti u kojima EU želi da smanji strateške zavisnosti i ojača sopstvene proizvodne kapacitete.

Zato je možda preciznije govoriti o „Made in Europe“ nego o klasičnom „Buy European“. Nije reč samo o tome da li je proizvod napravljen u Evropi, već o pokušaju da javne nabavke postanu deo šire strategije industrijske i ekonomske politike.

Zašto se pravila menjaju baš sada?

Predlog Komisije nije nastao preko noći. Evropska komisija je prethodno sprovela evaluaciju pravila iz 2014. godine, javne konsultacije i niz studija o tome kako sistem funkcioniše u praksi. Među identifikovanim problemima bili su složenost pravila, ograničeno prekogranično učešće i nedovoljno korišćenje strateških javnih nabavki.

Zato reforma ima nekoliko ciljeva.

Prvi se odnosi na pojednostavljivanje. Komisija predlaže objedinjavanje postojećeg okvira u jednu uredbu, umesto sadašnjeg sistema više direktiva.

Drugi je digitalizacija. Predviđeno je stvaranje digitalnog evropskog tržišta javnih nabavki koje bi trebalo da olakša pronalaženje informacija o tenderima i ponuđačima širom EU.

A treći je strateška upotreba javnog novca. Evropske institucije žele da javne nabavke više povežu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, inovacijama, bezbednošću i otpornošću lanaca snabdevanja.

A upravo treći cilj otvara najzanimljivije pitanje za Srbiju.

Gde je Srbija u ovoj priči?

Srbija već gotovo deset godina pregovara o Poglavlju 5, koje se odnosi na javne nabavke i kojeje otvoreno u decembru 2016. godine.

Obaveza Srbije nije samo da formalno uskladi zakone sa evropskim pravilima. Među merilima za privremeno zatvaranje poglavlja nalaze se i odgovarajući administrativni kapaciteti, efikasni mehanizmi kontrole, transparentnost, konkurencija, borba protiv korupcije i dokazivanje da sistem u praksi obezbeđuje „vrednost za novac“.

To je važno jer se pravila EU u međuvremenu menjaju.

Srbija se, dakle, ne priprema samo za EU kakva je izgledala kada je Poglavlje 5 otvoreno.

Evropska pravila se razvijaju, a Srbija će do trenutka pristupanja morati da primeni relevantnu pravnu tekovinu koja bude deo pregovaračkog procesa.

Za domaće institucije to znači da javne nabavke više ne mogu da se posmatraju samo kroz

pitanje da li je domaći zakon usklađen sa postojećom direktivom. Sve važnije postaje i pitanjekako će javne nabavke funkcionisati u novom evropskom ekonomskom okruženju.

Međutim, Srbija istovremeno još ima otvorena pitanja i u primeni postojećih pravila.

Evropska komisija je u Izveštaju o Srbiji za 2025. godinu ocenila da je domaći pravni okvir u velikoj meri usklađen sa pravnom tekovinom EU, ali je istovremeno upozorila na praksu zaobilaženja sistema javnih nabavki kroz međudržavne sporazume i posebne zakone.

Komisija posebno navodi da međudržavni sporazumi sa trećim zemljama i način njihove primene, za većinu vrednosti ugovora koji su njima obuhvaćeni, ne slede evropska načela jednakog tretmana, transparentnosti, nediskriminacije i konkurencije. Posledica je, prema Komisiji, da kompanije iz EU ne mogu da učestvuju u pojedinim velikim infrastrukturnim projektima u Srbiji. Kao problem se navode i izuzeci od Zakona o javnim nabavkama kod određenih projekata, uključujući projekte povezane sa EXPO 2027.

Za proces pristupanja zato izazov neće biti samo preuzimanje novih evropskih pravila, već i dokazivanje da se načela konkurencije, transparentnosti i jednakog tretmana dosledno primenjuju u praksi.

A šta to znači za srpske kompanije?

Srbija nije članica EU, ali je njena privreda snažno povezana sa evropskim tržištem. Za domaće kompanije koje posluju sa evropskim partnerima, učestvuju u lancima snabdevanja ili žele da konkurišu za poslove povezane sa evropskim tržištem, promene u pravilima javnih nabavki mogu biti veoma značajne.

Jedan scenario je da evropski kriterijumi dodatno podstaknu povezivanje srpskih kompanija sa evropskim lancima vrednosti. Kompanije koje mogu da pokažu evropske standarde proizvodnje, održivosti, kvaliteta, bezbednosti i otpornosti mogle bi lakše da odgovore na buduće zahteve evropskog tržišta.

Drugi scenario zavisi od konačnog oblika „Made in Europe“ kriterijuma. Ako se određene preferencije budu odnosile prvenstveno na kompanije ili proizvode sa odgovarajućim evropskim poreklom, kompanije iz država kandidata moraće da pažljivo prate kako će biti definisan njihov položaj.

Zato će za Srbiju biti važno da se pitanje javnih nabavki ne posmatra izolovano od procesa evropskih integracija.

Više od još jednog pregovaračkog poglavlja

Javne nabavke su često tema koja se posmatra kroz zakone, procedure i tendersku dokumentaciju. Međutim, nova evropska reforma pokazuje da one imaju mnogo širi značaj.

Ako javne institucije troše novac građana na infrastrukturu, tehnologiju, energiju ili usluge, odluka o tome kome taj novac ide može istovremeno da utiče na razvoj industrije, inovacije, radna mesta i otpornost ekonomije.

To je upravo ono što EU pokušava da postigne novim pristupom.

Za Srbiju je zbog toga važno da se pripremi na dve strane promene. Prva se odnosi na nastavak usklađivanja domaćeg sistema sa pravnom tekovinom EU. Druga se odnosi na pripremu domaćih kompanija za tržište na kojem će javne nabavke sve više imati stratešku funkciju.

Srbija već ima sopstveni okvir za razvoj javnih nabavki. Program razvoja javnih nabavki za period 2024–2028. kao ciljeve navodi unapređenje ekonomičnosti i konkurencije, širu primenu ekoloških i socijalnih kriterijuma i smanjenje rizika od nepravilnosti.

To znači da se deo promena koje EU sada najavljuje već nalazi u domaćoj reformskoj agendi.

Ipak, pitanje koje će tek postati važno jeste koliko brzo će Srbija moći da prati promene koje se dešavaju u samoj Uniji.

Šta „Made in Europe“ znači za Srbiju?

Odgovor na ovo pitanje još nije konačan, jer novi „Public Procurement Act“ tek treba da prođe evropski zakonodavni proces. Ali pravac je već vidljiv 

Evropska unija želi da javni novac koristi ne samo da bi kupila robu i usluge po konkurentnim uslovima, već i da bi ojačala sopstvenu ekonomsku bazu.

Za Srbiju to znači da će evropske integracije u oblasti javnih nabavki sve manje biti samo pitanje prepisivanja evropskih pravila u domaće zakonodavstvo. One će biti i pitanje konkurentnosti srpskih kompanija, njihove povezanosti sa evropskim lancima vrednosti i sposobnosti da odgovore na nove standarde evropskog tržišta.

U tom smislu, „Buy European“ nije samo priča o tome ko će dobiti sledeći tender u Briselu. To je priča o tome kako se menja evropsko tržište i koliko će Srbija biti spremna da na tom tržištu učestvuje.

Autorka: Dragana Drljača