foto: ALEXANDRE LALLEMAND / Unsplash

Evropska komisija predlaže promene u načinu donošenja odluka, finansiranju i zaštiti vladavine prava, uz mogućnost da države kandidati postepeno učestvuju u politikama EU pre članstva. Dokument „Priprema za proširenu Uniju“ otvara pitanje ne samo kako će se Unija reformisati pre proširenja, već i pod kojim uslovima će buduće članice moći da ostvare sva prava koja članstvo donosi.

Evropska unija želi da bude spremna za prijem novih članica, ali istovremeno nastoji da osigura da proširenje ne ugrozi njeno funkcionisanje. Ta dva cilja nalaze se u središtu dokumenta „Priprema za proširenu Uniju“, koji je Evropska komisija predstavila 6. oktobra. Njime se definišu pravci prilagođavanja evropskih institucija, javnih politika i budžeta, ali i predlažu promene koje bi mogle značajno da utiču na budući tok pristupnih pregovora.

Rat u Ukrajini i promenjeno bezbednosno okruženje naglasili su strateški značaj prijema novih članica. Međutim, politička volja za proširenjem sama po sebi nije dovoljna. Svako proširenje Evropske unije podrazumeva usložnjavanje donošenja odluka usled većeg broja država, veće budžetske izdatke i kompleksnije upravljanje zajedničkim politikama – svi ovi faktori utiču na nužnost unutrašnje reforme EU uoči proširenja.

Evropska komisija zato polazi od toga da pripreme moraju da se odvijaju paralelno: države kandidati treba da nastave reforme neophodne za članstvo, dok EU mora da prilagodi sopstveni sistem. Ipak, predložene promene prevazilaze tehničke pripreme. One ukazuju na moguću transformaciju samog procesa proširenja, u kojem bi se deo koristi i obaveza članstva ostvarivao ranije, dok bi mehanizmi nadzora nad ispunjavanjem preuzetih obaveza bili snažniji i nakon pristupanja.

Od jednoglasnosti ka efikasnijem odlučivanju

Jedno od najvažnijih pitanja koje dokument otvara jeste sposobnost EU da donosi odluke u Uniji sa većim brojem članica. Iako je kvalifikovana većina opšte pravilo u Savetu EU, jednoglasnost i dalje važi u pojedinim važnim oblastima poput uvođenja sankcija, vojnih i civilnih misija EU, mera poreske politike i socijalne zaštite.

Komisija zagovara širu primenu postojećih mogućnosti za prelazak na odlučivanje kvalifikovanom većinom, uključujući takozvane prelazne klauzule. Njihova primena zahteva ispunjavanje ugovornih uslova, a u određenim slučajevima i saglasnost nacionalnih parlamenata. Cilj je da se smanji mogućnost blokade zajedničkih odluka i poveća sposobnost EU da reaguje na spoljnopolitičke i bezbednosne izazove.

Za države kandidate posebno je značajan predlog da se kvalifikovana većina koristi prilikom otvaranja pregovaračkih klastera i donošenja odluka u ostalim među-fazama pristupnih pregovora. Očita je želja Komisija da ograniči mogućnost da pojedinačne države članice blokiraju napredak kandidata u svakoj pojedinačnoj fazi. S druge strane, konačna odluka o prijemu nove članice i dalje će zahtevati jednoglasnost država članica EU.

Vladavina prava ne završava se ulaskom u EU

Dokument istovremeno pokazuje da Komisija želi da izbegne situaciju u kojoj jedna država postane članica, a zatim počne da odstupa od demokratskih standarda i obaveza koje je preuzela tokom pregovora.

Vladavina prava, nezavisnost pravosuđa, borba protiv korupcije, zaštita osnovnih prava i sloboda medija ostaju ključni uslovi za članstvo. Komisija i dalje insistira na tome da nije dovoljno usvojiti odgovarajuće zakone: institucije moraju da funkcionišu u praksi, a rezultati reformi moraju da budu održivi. Ostvarivanje napretka u vladavini prava biće uslov za ubiranje koristi koje donosi pristup postepene integracije – učešće država kandidata u politikama i institucijama EU pre samog članstva.

Komisija predviđa da zaštita vladavine prava i demokratskih vrednosti ostane prioritet i nakon pristupanja, kada će se na nove članice primenjivati isti mehanizmi nadzora kao i na ostale države EU. To uključuje godišnji izveštaj o vladavini prava, postupke zbog kršenja prava EU i mogućnost uslovljavanja isplate evropskih sredstava poštovanjem zajedničkih vrednosti.

Takođe, Brisel želi da buduće članice imaju stabilnu demokratiju koja je otporna na autoritarne tendencije. U tom kontekstu, EU će sarađivati sa državama kandidatima u borbi protiv stranog manipulisanja informacijama, sajber napada i pritisaka na nezavisne medije i civilno društvo. Jedan od priprema saradnje biće učešće država kandidata u sprovođenju programa Evropski štit demokratije i radu Evropskog centra za demokratsku otpornost – sa ciljem jačanja integriteta izbornog procesa, transparentnosti političkog oglašavanja, medijskih sloboda, zaštite novinara i civilnog prostora. Reformu u pomenutim oblastima, prema mišljenju Komisije, trebalo bi da budu deo praćenja pristupnog procesa, ali i osnova za dodelu tehničke i finansijske podrške EU.

Postepena integracija: više od čekanja na članstvo

Najdirektnije posledice za države Zapadnog Balkana mogla bi da ima najava jačanja pristupa postepene integracije. Ovaj koncept podrazumeva da države kandidati, uz ispunjavanje određenih uslova, dobijaju mogućnost da se ranije uključe u pojedine politike, programe i strukture EU, umesto da na sve koristi članstva čekaju do završetka pristupnih pregovora. Države koje dostignu uporediv nivo pripremljenosti u određenoj oblasti trebalo bi da imaju pristup uporedivim mogućnostima.

Jedinstveno tržište predstavlja prvi prioritet. Komisija predviđa identifikovanje oblasti u kojima bi usklađivanje propisa i sposobnost njihove primene omogućili širi pristup tržištu, istraživačkim programima, inovacijama i industrijskoj saradnji. Pored toga, naglašavaju se energetska i transportna povezanost, digitalna infrastruktura, bezbednosna saradnja i odbrambena industrija.

Dokument se oslanja i na iskustva dosadašnje integracije. Učešće država Zapadnog Balkana u šemama Jedinstvenog područja plaćanja u evrima (SEPA), kao i napredak ka proširenju režima rominga, pokazuju da približavanje EU može da donese konkretne koristi i pre formalnog članstva.

Važna novina jeste i predlog da se postepena integracija proširi na institucije i radne strukture EU. Države koje su pri kraju pregovora mogle bi, nakon završetka međuvladine konferencije i u skladu sa predviđenim uslovima, da dobiju određene mogućnosti za učešće u radu evropskih institucija u svojstvu posmatrača, ali bez prava glasa.

Komisija najavljuje i godišnje dijaloge o postepenoj integraciji sa partnerima koji napreduju u pristupnim reformama. Oni bi služili za utvrđivanje novih mogućnosti, preostalih uslova i potrebne finansijske i tehničke podrške.

Zaštitni mehanizmi: gde se očekuje oprez?

Možda najznačajniji predlog dokumenta odnosi se na uvođenje snažnijih zaštitnih mehanizama u buduće ugovore o pristupanju. Polazeći od iskustva da ispunjavanje uslova tokom pregovora ne garantuje da će država nastaviti da poštuje preuzete obaveze i nakon ulaska u EU, Evropska komisija želi da omogući ciljane mere u slučaju ozbiljnog nazadovanja u oblasti vladavine prava, demokratije i osnovnih prava.

Predlog predviđa tri vrste sektorskih zaštitnih klauzula: za ozbiljne poremećaje u pojedinim delovima privrede, za ugrožavanje funkcionisanja jedinstvenog tržišta i finansijskih interesa EU, kao i za ozbiljne nedostatke u sprovođenju pravila u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Za razliku od prethodnih proširenja, kada su ove klauzule uglavnom mogle da se aktiviraju tokom prve tri godine članstva, Komisija predlaže da se period u kojem se one mogu pokrenuti značajno produži. Mere bi mogle da ostanu na snazi i nakon isteka tog perioda, ali samo dok postoje razlozi za njihovu primenu, uz redovno preispitivanje.

Mogućnost da se poštovanje preuzetih obaveza intenzivno prati i nakon završetka pregovora, a sve do samog pristupanja, predstavlja još jednu inicijativu. Ako se u tom periodu utvrde ozbiljni nedostaci, EU bi mogla da zahteva korektivne mere, a u krajnjem slučaju i da odloži članstvo. Takvo odlaganje bilo bi poslednja opcija, kada ciljane mere ne bi bile dovoljne da odgovore na uočene probleme.

Komisija predlaže i posebnu institucionalnu zaštitnu klauzulu, koja bi se primenjivala tokom prvih 15 godina članstva. Ona bi omogućila odgovor na ozbiljna kršenja temeljnih vrednosti EU i principa lojalne saradnje, uključujući, u najtežim slučajevima, suspenziju prava glasa države u Savetu EU. Mere bi morale da budu zasnovane na dokazima, srazmerne težini problema i podložne sudskoj kontroli i redovnom preispitivanju. Ovaj mehanizam ne bi zamenio član 7 Ugovora o EU, već bi ga dopunio posebnim instrumentom namenjenim novim članicama u prvim godinama nakon pristupanja.

Dokument predviđa i dodatne aranžmane koji bi mogli da budu deo budućih ugovora o pristupanju: posebnu proveru uslova vladavine prava važnih za ulazak u šengenski prostor, kao i mogućnost da se nova članica obaveže da tokom ograničenog perioda neće blokirati odluke EU o budućim proširenjima i odlukama koje se odnose na bilateralne sporove.

Ova dugoočekivana strategija Komisije predstavlja nacrt i osnov za dalju političku debatu o tome kako pripremiti Evropsku uniju za proširenje. Već 15. i 16. oktobra lideri EU će razmatrati ovaj dokument u okviru Evropskog saveta.

Autor: Boris Kaličanin