Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu i Zakon o planiranju i izgradnji DA LI SU USKLAĐENI, I ZAŠTO NE?

Paket zakona koji se bave životnom sredinom donet je u Srbiji 2004. godine. Iako relativno razumljivi i usklađeni sa evropskim pravnim propisima, ti su se zakoni u praksi, većim delom, pokazali neprimenljivi. S jedne strane, iz objektivnih razloga – pre svega, jer je zaštita životne sredine tek njihovim usvajanjem, makar teoretski, došla na agendu važnih pitanja – i nepripremljenosti nadležnih organa za njihovo sprovođenje, a s druge, i zbog izostanka svesti o važnosti zaštite životne sredine, naročito kada se imaju u vidu trendovi i predviđanja klimatskih promena i stanja životne sredine u 21. veku.

Među ovdašnjim propisima, donetim pre 14 godina, bio je Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 135/2004 i 36/2009; u nastavku: Zakon o proceni uticaja). Pored njega, donet je krovni zakon u ovoj oblasti ‒ Zakon o zaštiti životne sredine, zatim Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu koji se bavi pitanjem uticaja strateških i planskih dokumenata, kao i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine koji reguliše postupak izdavanja integrisanih dozvola za postrojenja – zagađivače.

O prevenciji, predostrožnosti i zagađivaču koji (ne) plaća

Procena uticaja na životnu sredinu je preventivna mera zaštite životne sredine kojom se ‒ kroz studije, analize i učešće javnosti ‒ ispituju efekti koje na životnu sredinu mogu imati različiti projekti iz oblasti: industrije, rudarstva, energetike, saobraćaja, turizma, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, upravljanja otpadom i komunalnih delatnosti, kao i za projekte koji se planiraju na zaštićenom prirodnom dobru i u zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra.

Procena uticaja je proces u kojem načelno sve zainteresovane strane, a naročito javnost, mogu da učestvuju u donošenju odluka u ranim fazama procesa odlučivanja i to onda dok su još uvek sve mogućnosti otvorene, što praktično znači ‒ pre podnošenja zahteva za izgradnju objekta ili postrojenja za koje se procena radi i pre početka izgradnje. Time je svim zainteresovanim stranama ‒ lokalnom stanovništvu, stručnim licima i organizacijama, civilnom sektoru itd. data mogućnost da budu korektivni faktor i omogućen im je kontrolni mehanizam u postupku razvoja projekta za koji se procena radi. Na ovaj način se obezbeđuje zaštita životne sredine, prirodnih resursa, ali i održivi razvoj privrede, stabilan priliv usluga i resursa, bez ugrožavanja kapaciteta ekosistema.

Procedura procene uticaja ima svoje poreklo u načelu prevencije i predostrožnosti, kao i u načelu zagađivač plaća, koji su deo Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (Član 191), kao i osnova Zakona o zaštiti životne sredine Republike Srbije (Član 9). Pomenuta načela su osnovna načela zaštite životne sredine i, kao takva, ona bi trebalo da budu utkana i u sve ostale propise koji se bave životnom sredinom, ali i da budu deo prakse.

Načelo prevencije i predostrožnosti predviđa, između ostalog, da svaka aktivnost mora biti planirana i sprovedena tako da prouzrokuje najmanju moguću promenu i predstavlja najmanji rizik po životnu sredinu i zdravlje ljudi, kao i da smanji opterećenje prostora i potrošnju sirovina i energije u izgradnji i proizvodnji. Načelo predostrožnosti ostvaruje se procenom uticaja na životnu sredinu i korišćenjem najboljih raspoloživih i dostupnih tehnologija, tehnika i opreme (BAT[1]).

Načelo zagađivač plaća označava obavezu zagađivača da plaća naknadu za zagađivanje životne sredine kada svojim aktivnostima prouzrokuje ili može prouzrokovati opterećenje životne sredine. U praksi se međutim ovo načelo ne primenjuje u dovoljnoj meri, pre svega zbog nemogućnosti i izostanka utvrđivanja odgovornosti zagađivača i nevršenja monitoringa, kao i zbog slabe primene kaznenih mera i kaznene politike, kada je u pitanju oblast životne sredine.

Postojeći zakonski okvir, kako domaći tako i EU, trebalo bi da spreči da se u zaštićenim prirodnim dobrima grade objekti koji mogu ugroziti opstanak ugroženih vrsta, poremetiti vodni režim ekosistema ili tradicionalni način života lokalnih zajednica. Takođe, u ovako postavljenom zakonskom okviru bilo bi neizvodljivo da se u područjima koja su već ozbiljno ugrožena zagađenjem vazduha, vode i zemljišta grade nova postrojenja koja će dodatno ugroziti uslove života lokalnog stanovništva i stabilnost ekosistema; bilo bi, takođe, potpuno nemoguće da se infrastrukturni objekti, koji imaju uticaj na mikroklimu, biodiverzitet i vodni režim jedne međunarodne reke, grade u neposrednoj blizini zaštićenih područja.

Međutim, ovakvi slučajevi se ipak dešavaju. Primeri su brojni, počev od izgradnje mini-hidrocentrala u zaštićenim područjima, početka izgradnje objekata pre postupka procene uticaja i bez učešća javnosti i lokalnih zajednica.

O neusklađenosti s drugim propisima

Zašto su ovakve pojave moguće i pored postojanja Zakona o proceni uticaja, koji eksplicitno kaže da se ne može pristupiti izgradnji ili realizaciji projekata bez saglasnosti na studiju o proceni uticaja na životnu sredinu (Član 5)?

Problem nastaje zbog neusklađenosti Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu i Zakona o planiranju i izgradnji (ZPI). Naime, Zakon o planiranju i izgradnji u postupku izdavanja građevinskih i upotrebnih dozvola ne upućuje investitore izričito i nedvosmisleno na neophodnost sprovođenja procesa procene uticaja, pre podnošenja zahteva za izdavanje građevinske dozvole, zbog čega sam postupak procene uticaja često ima samo formalni karakter. ZPI načelno propisuje da je procena uticaja deo generalnog projekta, ali ne i da je procedura procene uticaja regulisana posebnim zakonom, niti upućuje na njegovu primenu. Dalje, idejno rešenje, idejni projekat, projekat za građevinsku dozvolu i projekat za izvođenje u obaveznoj dokumentaciji nemaju navedenu obaveznu saglasnost na studiju o proceni uticaja, za projekte za koje je propisana izrada procene uticaja.

Odredbe ZPI koje opisuju postupak izdavanja građevinske dozvole kao i one koje definišu sadržaj zahteva za izdavanje građevinske dozvole nigde ne pominju procenu uticaja na životnu sredinu kao obavezan element zahteva. Takođe, u opisu postupka prijave i izvođenja radova, ZPI i dalje ne pominje procenu uticaja što je naročito problematično, imajući u vidu da je u ovoj fazi investitor već otpočeo s građevinskim radovima, a do tada je uveliko trebalo da pribavi saglasnost na studiju o proceni uticaja. U praksi ovo može da prouzrokuje brojne probleme poput odlaganja nastavka projekta ili potpune obustave istog, ukoliko se ne dobije saglasnost na studiju o proceni uticaja. Tek je članom 156. Zakona o planiranju i gradnji navedeno da „u vršenju tehničkog pregleda, za objekte za koje je rađena studija uticaja na životnu sredinu, mora da učestvuje lice koje je stručno iz oblasti koja je predmet studija...“. Međutim, ni ovde nema upućivanja na Zakon o proceni uticaja kao lex specialis za ovu oblast, što znači da dva najrelevantnija propisa u ovoj oblasti praktično nisu povezana.

Prilika za rešavanje problema

Nadležno ministarstvo je u januaru objavilo Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji. Kada je reč o usklađivanju sa Zakonom o proceni uticaja (koji je takođe u početnoj fazi procesa izmene i usklađivanja s relevantnim pravnim propisima EU), može se reći da neće doći do ozbiljnijih izmena, bilo direktnih ili indirektnih, te da navedeni problemi koje neusklađenost ova dva zakona uzrokuju neće biti rešeni. 

Ukoliko u predložene izmene ne budu unete odredbe koje se bave procenom uticaja, biće to ponovo propuštena prilika da se postupak procene uticaja jasno i izričito uvede kao neophodan uslov u proceduru dobijanja građevinske dozvole. Regulisanjem neusaglašenosti sa Zakonom o proceni uticaja, ZPI bi se uskladio sa članom 2. Direktive 2011/92/EU o proceni uticaja na životnu sredinu, koji eksplicitno obavezuje države da „usvajaju sve potrebne mere kako bi se pre davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajan uticaj na životnu sredinu […] podvrgnu obavezi traženja odobrenja za izgradnju projekta i proceni u pogledu njihovih uticaja“. Neusaglašenost ova dva zakona je u velikoj meri i posledica nedovoljne horizontalne koordinacije između nadležnih ministarstava, što je problem prisutan prilikom donošenja bilo kog propisa u domaćem zakonodavstvu.

Šta dalje?

S obzirom na to da su nacrti izmena Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o proceni uticaja i dalje u fazi razrade, njihovi tekstovi su još podložni izmenama, te nije kasno da se relevantni činioci uključe i kroz međusobnu koordinaciju, koja očigledno izostaje, usaglase tekstove propisa. Zakon o proceni uticaja (kao lex specialis) u odnosu na ZPI (kao lex generali) treba da detaljno predviđa i propiše čitavu proceduru i postupak procene uticaja za postrojenja koja podležu obavezi sprovođenja ove procedure. S druge strane, ZPI mora u tom smislu biti određeniji, tako što će na izričit način utvrditi faze postupka izgradnje u kojima je neophodno pribaviti saglasnost na studiju o proceni uticaja, kao i dokumentaciju koja se odnosi na procenu uticaja, a koju je neophodno dostaviti pre početka izgradnje.

U tom smislu potrebno je otkloniti svaku dilemu, smanjiti finansijske rizike po investitore zbog nejasne procedure izdavanja dozvola, ali i otkloniti mogućnost zloupotrebe procesa, pre svega imajući u vidu neusaglašenost dva relevantna propisa.

 Pišu: Mirjana Jovanović, Beogradska otvorena škola i Jovan Rajić, Renewables and Environmental Regulatory Institute