Kako će reforma proširenja uticati na Srbiju?

Nakon francuskog veta i odsustva odluke Evropskog saveta o otvaranju pregovora o članstvu sa Severnom Makedonijom i Albanijom u oktobru, nastala je ozbiljna polemika o reformi proširenja Evropske unije. Prvo je predstavljen francuski predlog reforme, koji je izazvao burne polemike, nakon čega je drugih devet država članica izašlo sa sopstvenim non-paperom na ovu temu. Novi predlozi, kako od strane država članica, tako i od drugih zainteresovanih strana, očekuju se u narednim mesecima.

Dva do sada zvanično objavljena predloga reforme proširenja, francuski i predlog 9 zemalja članica, nastoje da unaprede pregovarački proces uspostavljanjem konkretnijih nagrada i kazni, kao i parcijalnom integracijom zemalja Zapadnog Balkana u različite institucije i politike Evropske unije.

Oba predloga predviđaju zamenu pregovaračkih poglavlja širim oblastima i veći fokus na pitanja vladavine prava. Ali dok francuski predlog podrazumeva 7 faza integracije koje bi sledile jedna za drugom, predlog 9 zemalja propisuje pregovore u 8 različitih oblasti koji bi se vodili simultano.

Međutim, nije jasno na koji bi način ovim reformama mogao biti unapređen proces proširenja u poređenju sa postojećim okvirom, uzimajući u obzir prepoznate probleme. Takođe se postavlja pitanje kakve bi tačno bile posledice potencijalne reforme proširenja za Srbiju, budući da je ona, uz Crnu Goru, već uveliko u procesu pregovora o članstvu.

Šta nije u redu sa postojećim okvirom?

Među analitičarima postoji saglasnost da je trenutno proces proširenja u ozbiljnom problemu, kao i da bi to bio slučaj i bez francuskog veta u oktobru 2019. Dve države koje se smatraju predvodnicima u ovom procesu, Srbija i Crna Gora, ne uspevaju da naprave veće uspehe u zatvaranju poglavlja ni posle 6, odnosno 8 godina od početka pregovora, naročito ne u ključnoj oblasti vladavine prava.

Međutim, postojeći pregovarački okviri za Srbiju i Crnu Goru već stavljaju poglavlja 23 i 24 u centar pregovaračkog procesa i manjak napretka u njima de facto dovodi do njegovog usporavanja, odnosno zaustavljanja. Šta je onda problem sa postojećim okvirom i zbog čega se možda pokazao kao neadekvatan?

Potpredsednik Evropskog pokreta u Srbiji Vladimir Međak smatra da je najveći problem postojećeg okvira to što on ne predviđa definisane rokove za aktivnosti poput predaje pregovaračke pozicije, ispunjavanje merila za otvaranje i zatvaranja, kao ni okvirni plan za kraj pregovora.

„Nakon dobijanja zahteva za podnošenje pregovaračke pozicije, država kandidat nema nikakav rok u kom treba da podnese tu istu pregovaračku poziciju. Isto važi i za ispunjavanje merila za otvaranje i zatvaranje poglavlja. Zbog toga vlada države kandidata nema nikakav pritisak od strane EU da procese reformi ubrza“, kaže Međak za EWB.

Međutim, on smatra da manjak pritiska iz EU da se ubrzaju reforme pokazuje i da ni u EU ne postoji preterana volja za ubrzanjem procesa, podsećajući da je proširenje 2004. rađeno uz jako prisustvo pritiska iz EU, kao i iz država kandidata.

„Oročavanje procesa je jedini način da se reforme ubrzaju ili da se istera na čistac u kom delu procesa je došlo do zastoja, u EU ili kod države kandidata. A onda se postavlja pitanje odgovornosti za manjak rezultata. Oročavanje pojedinačnih faza kao i celog procesa je jedini način da pristupanje postane zajednički poduhvat EU i države kandidata gde bi EU vukla kandidate, a kandidati gurali EU da se stvari ubrzaju, a za to je potrebno postojanje političke volje na obe strane. Sada imamo mimikriju procesa i reformi“, smatra Međak.

Prema njegovom mišljenju, vladavina prava već sada ima najbitniju poziciju u procesu i tu ništa više što se tiče metodologije ne treba menjati.

„Treba primeniti ono što je napisano i pre svega identifikovati i jasno reći šta je problem i ko stoji iza problema. „Zarobljena država“ o kojoj se piše u papiru Junkerove komisije iz februara 2018. ne nastaje preko noći i sama od sebe. Iza toga uvek stoje neki ljudi, neki događaji i neke odluke. To treba identifikovati i jasno i glasno reći tako da čuju građani država Zapadnog Balkana“, kaže Međak.

Kada je u pitanju reverzibilnost, odnosno mogućnost vraćanja pregovaračkog procesa unazad koji se predviđa francuskim predlogom, Međak smatra da ona postoji i danas, ali se ne koristi, čime je francuski zahtev za reverzibilnošću zapravo „kucanje na otvorena vrata“.

„Pregovarački okvir kakav imamo predviđa mogućnost obustave pregovora usled slabog napretka u poglavljima 23 i 24. Sredstva iz IPA fonda takođe mogu biti obustavljena. Sa šestomesečnim izveštajem Evropske komisije o stanju u poglavlju 23 i 24 od 13. novembra ove godine, gde se izraz „ozbiljno kašnjenje“ pominje 21 put u dokumentu za različite aspekte obaveza koje je Srbija preuzela, zastoj u pregovorima je neminovan i otvaranje dva poglavlja u toku 2019. godine je maksimum brzine. Čak i ta minimalna brzina, po sadašnjim pravilima, može i da se zaustavi ako se nastavi ovim pravcem“, smatra Međak.

Srđan Cvijić, viši politički analitičar Instituta Otvorenog društva za evropsku politiku u Briselu i član Savetodavne grupe Balkan u Evropi (BiEPAG) smatra da je problem sa sadašnjim okvirom to što je u on u isto vreme i preterano birokratizovan i preterano politizovan proces.

„Činjenica da se za otvaranje svakog novog poglavlja, kao i zatvaranje poglavlja, zahteva jednoglasnost zemalja članica, čini da pojedine zemlje EU mogu da da postave veto na dalji napredak uprkos činjenici da se ostalih 27 država slaže, što je politizacija procesa par excellence“, kaže Cvijić za EWB.

Cvijić podseća da je to bio slučaj sa Grčkom koja je zbog spora oko imena sa tada Republikom Makedonijom, praktično onemogućila da ova država možda zajedno sa Hrvatskom već bude deo EU.

„Takođe je slučaj danas sa Francuskom i nekim drugim zemljama članicama koji su se usprotivili otvaranju zasluženih pregovora sa Severnom Makedonijom i Albanijom, ili potpuno zaslužene liberalizacije viznog režima sa Kosovom“, podseća naš sagovornik.

Jovana Spremo, savetnica za EU politike u YUCOM-u i koordinatorka Radne grupe Nacionalnog konventa za poglavlje 23, kaže za EWB da vladavina prava na kojoj se insistira kroz poglavlja 23 i 24 jeste i mora da bude prioritizovana zbog značaja koji ima za sve ostale oblasti.

„Trenutni okvir navodi da zaostatak u ovim poglavljima utiče na celokupan napredak pregovora, ali format raspravljanja o tome da li je zaista ostvaren napredak, kroz izveštavanje Komisije i odlučivanje Saveta, pokazuje svoje mane. Predviđene korektivne mere, poput revizije Akcionog plana, u najmanju ruku ne daju pravovremeni odgovor na zastoj u reformama, a pokazalo se čak da ga još više usporavaju“, smatra naša sagovornica.

Prema njenom mišljenju, važne stavke jesu unapređenje merenja napretka i uspostavljanje rokova.

„Neophodno je bolje strukturirati i prioritizovati rad na određenim merama, sa strogim rokovima, čije probijanje bi nosilo određene posledice po napredak zemlje u procesu, kao i unaprediti sam sistem merenja napretka“, smatra Spremo.

Odgovarajući na pitanje da li je problem u neadekvatnom pregovaračkom okviru ili odsustvu političke volje za reformama, Spremo kaže da je najviše u potonjem.

„Proces pregovora ima mane, ali nije nemoguće raditi i sprovoditi reforme i u postojećem obliku, samo je više nego jasno da se osim deklarativno, politička volja Srbije da zaista unapredi vladavinu prava izostaje, a isključivo se tehnički pristupa odrađivanju aktivnosti sa spiska“, smatra Spremo.

Da li postojeći predlozi reforme proširenje donose napredak?

Potpredsednik Evropskog pokreta u Srbiji Vladimir Međak smatra da francuski predlog ima određene dobre elemente, „poput otvaranja EU za države kandidate postepeno i pre članstva“, ali i određene mane, poput predloga da se „prvo otvore i zatvore poglavlja 23 i 24, pa da se onda tek pregovora o ostalim stvarima.“

„Time bi se potpuno promašio cilj predloga, jer bi se u stanju nepostojanja realne perspektive članstva dodatno unazadilo stanje u oblasti vladavine prava na Zapadnom Balkanu na nekoliko decenija. Lokalne političke elite, kojima vladavina prave ne ide u prilog, bi dobile savršen alibi za svoje ponašanje i odrešene ruke da nastave dalje. To je suštinski u suprotnosti sa stavom Francuske da proširenja treba da bude i da je jačanje vladavine prava ključni segment“, smatra naš sagovornik.

Prema Međakovom mišljenju, zbog toga je drugi non-paper devet država članica sačinjen kako bi došlo do balansiranja ideja, pri čemu ovaj drugi papir prihvata neke pozitivne predloge iz francuskog papira.

„Suština je da sa ova dva papira, i svojim iskustvom u vođenju pristupnih pregovora, Evropska komisija izađe sa predlogom nove metodologije u januaru 2020. godine. Treba voditi računa da jedino Komisija ima u svojoj biti i spisku poslova koje obavlja, zadatak da štiti interes EU kao celine, a ne pojedinačne nacionalne interese država članica. Ovi papiri će biti polazne tačke za predlog Evropske komisije, a predlog Evropske komisije će biti polazna tačka rasprave država članica“, smatra Vladimir Međak.

Ipak, kako tvrdi Međak, treba imati na umu da su svi ovi papiri samo refleksija političke volje iza njih.

„Ako ne postoji politička volja za proširenjem, papiri neće imati veliki efekat u realnosti. Za sada je utisak da postoji volja, ali da je dosadašnji način upravljanja procesom gotov. Videćemo kako će izgledati njegova naredna reinkarnacija i kolika i kakva politička volja stoji iza njega“, kaže Vladimir Međak.

Prema njegovom mišljenju, nedostatak oba papira, kao i celokupnog dosadašnjeg procesa proširenja, jesu neadekvatna sredstva koja EU izdvaja za države Zapadnog Balkana.

„Razvojna sredstva moraju biti značajno povećana kako bi Balkan uspeo da ostvari priključak u ekonomskom razvoju i podizanju životnog standarda građana. Pojačano političko i ekonomsko-razvojno prisustvo EU je jedini način za uspešnost procesa“, zaključuje Međak.

Prema mišljenju Srđana Cvijića, oba predloga imaju i dobrih i loših strana.

„Dok je francuski predlog očigledno na brzinu napisan i nudi zemljama kandidatima povlastice koje već imaju (Erasmus + na primer), on predviđa tzv. frontloading, ili otvaranje fondova rezervisanih za zemlje članice državama kandidatima, dok se ovakva mogućnost u non-paperu 9 država članica direktno ne spominje. Sa druge strane, francuski predlog uvodi potencijalno još birokratizovaniji i sistem sa nekoliko pristupnih faza“, kaže naš sagovornik.

Cvijić podseća da bi uvođenje predloženog ”francuskog” sistema, uz sistem glasanja putem jednoglasnosti, potencijalno u nedogled odložio pristupne pregovore sa zemljama Zapadnog Balkana.

„Uvođenje sistema kvalifikovane većine u proces pristupnih pregovora učinio bi sistem efikasnijim u oba pravca“, zaključuje Cvijić.

Da li bi se reforma proširenja primenila i na Srbiju i Crnu Goru?

Pitanje na koje još uvek nema jasnog odgovora jeste da li bi se reforma procesa proširenja odnosila i na dve države koje su već uveliko u procesu pregovora, Srbiju i Crnu Goru. Dok je Srbija do sada otvorila 18 od 35 poglavlja, Crna Gora je otvorila 32 od 33. Da li bi i kako promene okvira uticale na ove aktuelne procese takođe će morati da bude deo diskusije.

Ministarka za evropske integracije Srbije Jadranka Joksimović nedavno je izjavila da nema ništa protiv ako bi predlozi EU vodili poboljšavanju kvaliteta procesa proširenja, ali da bi „zaista bilo čudno i ne do kraja pošteno da se menjaju pravila tokom pregovora“, dodavši da bi to „donelo dodatnu neizvesnost“ u pregovarački proces.

Vladimir Međak podseća da u francuskom papiru piše da se on odnosi na pregovore koji će tek biti otvoreni, ali ne vidi način kako pregovori sa četiri kandidata mogu da se vode po različitim metodologijama po modelu 2+2.

„Zbog toga mislim da će sve što se usvoji u pogledu izmene metodologije za Severnu Makedoniju i Albaniju biti primenjeno i u slučaju Srbije i Crne Gore. O eventualnom unapređenju procesa možemo pričati kad budemo videli šta će biti predloženo u januaru“, kaže Međak.

On podseća da je postojanje političke volje osnovni preduslov napretka, odnosno gubljenja vremena ukoliko nedostaje te volje.

„Srbija danas kasni tri godine u izmeni Ustava kojim bi se obezbedila nezavisnost pravosuđa. Posle dve godine vođenja procesa izmene Ustava, vlada je obnarodovala da uopšte nije nadležna za taj posao. Vlada pregovaračke pozicije u pojedinim poglavljima nije uradila ni predala EU ni posle tri godine od dobijanja poziva EU da to uradi. Neki akcioni planovi, a koji su merila za otvaranje određenih poglavlja, vlada radi tri godine“, smatra naš sagovornik.

Srđan Cvijić smatra da je teško reći hoće li se reforma pregovaračkog procesa odnositi i na Srbiju i Crnu Goru, podsećajući da se ovo pitanje odnosi i na Tursku, koja takođe pregovara po postojećoj metodologiji.

„Predstavnici vlasti u Srbiji i Crnoj Gori isključuju mogućnost promene postojeće metodologije u njihovom slučaju. Međutim, o ovome se ne pitaju ni Đukanović ni Vučić, već države članice EU, te je za očekivati da se promenjena metodologija primeni i na Beograd i Podgoricu“, smatra Cvijić.

Svakako će o ovim pitanjima biti još diskusije tokom prvih meseci 2020. i od predloženih reformi će verovatno u velikoj meri zavisiti uspešnost procesa proširenja. Stiče se utisak da bi reforma mogla unaprediti i ubrzati integraciju Zapadnog Balkana, ali i učiniti je još neizvesnijom. Sve će zavisiti od država članica EU.

Izvor: European Western Balkans