foto: pixabay

Crna Gora je ovog leta napravila još jedan važan korak na svom putu ka Evropskoj uniji. Kako dugo važi za najnapredniju državu kandidata, Podgorica je tokom 2026. nastavila da zatvara pregovaračka poglavlja: u martu je privremeno zatvoreno poglavlje 21, u junu poglavlja 2 i 28, a u julu poglavlja 8 i 29. Time je broj privremeno zatvorenih poglavlja porastao na 18 od ukupno 33. Evropska komisija i dalje Crnu Goru naziva predvodnikom procesa proširenja.

Ipak, upravo u trenutku kada se Podgorica približava završnici pregovora pojavila se ozbiljna politička prepreka. Hrvatska je uskratila saglasnost za zatvaranje poglavlja 31, koje se odnosi na spoljnu, bezbednosnu i odbrambenu politiku. Problem je posebno važan zato što pokazuje jednu od slabosti procesa proširenja: i kada kandidat ispuni tehničke kriterijume i ostvari vidljiv napredak u pregovorima, bilateralni odnosi sa državama članicama mogu ponovo postati pitanje od kojeg zavisi dinamika pristupanja.

Zato je slučaj Crne Gore značajan ne samo za Podgoricu i Zagreb. On otvara šire pitanje za države Zapadnog Balkana, pa i za Srbiju: koliko se članstvo zaista zasniva na individualnim reformskim rezultatima, a koliko na političkom konsenzusu svih država članica, i šta se dešava kada se ova dva principa sudare?

O kakvoj blokadi je reč?

Najpre je važno precizirati šta se zapravo dogodilo. Hrvatska nije blokirala čitave pregovore Crne Gore sa EU niti je zaustavila otvaranje i zatvaranje svih ostalih poglavlja. Naprotiv, pregovori se nastavljaju i Crna Gora je tokom jula uspela da privremeno zatvori još dva poglavlja. Reč je o tome da Zagreb nije dao saglasnost za zatvaranje poglavlja 31, koje obuhvata usklađivanje sa zajedničkom spoljnom, bezbednosnom i odbrambenom politikom EU.

Ipak, razlika je više proceduralna nego suštinska. Svako pojedinačno poglavlje može biti privremeno zatvoreno tek kada su sa njegovim napretkom saglasne sve države članice. Konačno zatvaranje pregovora takođe zahteva političku saglasnost država članica, a čak i privremeno zatvorena poglavlja mogu biti ponovo otvorena pre potpisivanja pristupnog ugovora.

Drugim rečima, jedna država članica zaista može da uspori ili zakomplikuje proces kandidata. Crna Gora je sada dobila veoma konkretan primer te činjenice.

Šta Hrvatska traži od Podgorice?

Zagreb svoju odluku ne predstavlja kao pokušaj da uspori crnogorsko članstvo, već kao pitanje rešavanja otvorenih bilateralnih problema. Hrvatsko Ministarstvo spoljnih i evropskih poslova poručilo je u julu da su dobrosusedski odnosi jedan od ključnih političkih kriterijuma proširenja i da EU ne može i ne želi da „uvozi“ bilateralne sporove. Istovremeno, Hrvatska je naglasila da je još krajem 2024. pozvala Crnu Goru na razgovore o otvorenim pitanjima.

Lista pitanja koju Zagreb navodi prilično je konkretna. Hrvatska traži rešavanje pitanja obeštećenja bivših hrvatskih logoraša, nastavak potrage za nestalim osobama iz rata devedesetih, napredak u procesuiranju ratnih zločina, rešavanje imovinskopravnih pitanja hrvatskih porodica, očuvanje spomen-ploče na mestu nekadašnjeg logora Morinj i promenu naziva bazena u Kotoru, nastavak razgovora o pomorskoj granici, kao i povratak školskog broda „Jadran“.

U pozadini ovog spora nalazi se i širi politički kontekst koji se intenzivirao tokom 2024. godine, posebno nakon crnogorske rezolucije o Jasenovcu, koju je Zagreb doživeo kao političku provokaciju. Spor tako nije samo skup tehničkih bilateralnih pitanja već uključuje i različita tumačenja ratnog nasleđa, istorijske memorije i odnosa prema Hrvatskoj.

Upravo tu nastaje problem. Sa stanovišta Hrvatske, pitanja koja navodi nisu sporedna: ona se odnose na ratne zločine, nestale, imovinu, granicu i međudržavne odnose. Sa stanovišta procesa proširenja, međutim, postavlja se pitanje u kojoj meri države članice mogu koristiti pregovarački proces kako bi rešavale bilateralne sporove koji nisu deo pravnog sistema EU.

Mogu li bilateralni sporovi da blokiraju proširenje?

Ovo nije prvi put da se takva situacija pojavljuje. Evropska komisija je još 2009. eksplicitno upozoravala da bilateralna pitanja, uključujući granične sporove, sve više utiču na proširenje i da bi sporove trebalo da rešavaju same zainteresovane strane, a ne da njima bude blokiran pristupni proces. Istovremeno, Komisija je tada priznala da je upravo granični spor između Slovenije i Hrvatske usporavao hrvatske pregovore.

Slovenija je kao članica EU 2008. uložila prigovore na napredovanje Hrvatske u pregovorima zbog nerazrešenog graničnog pitanja. Evropska unija je potom posredovala, a 2009. dve države su zaključile arbitražni sporazum, nakon čega je Slovenija povukla svoje prigovore i Hrvatska je 2013. postala članica.

To pokazuje paradoks evropskog proširenja. EU insistira na tome da bilateralna pitanja ne bi trebalo da budu prepreka članstvu, ali istovremeno upravo države članice imaju političku moć da ih tokom procesa učine takvom preprekom. Formalno, proces je zasnovan na ispunjavanju kriterijuma. Politički, međutim, njegovo napredovanje zavisi od saglasnosti država koje već pripadaju Uniji. Tako, crnogorski slučaj nije presedan u potpunosti, ali jeste važan podsetnik na to da merit-based pristup ima svoja ograničenja.

Koliko je ovaj slučaj problem za politiku proširenja?

Za samu Crnu Goru, problem je pre svega politički i vremenski. Podgorica može nastaviti da radi na drugim poglavljima, ali ukoliko Hrvatska ne promeni stav, poglavlje 31 ostaje otvoreno. To ne znači automatski da je crnogorski cilj članstva 2028. godine nemoguć, ali znači da će dinamika pregovora zavisiti i od sposobnosti dve države da postignu kompromis.

Za EU je problem širi. Ako se jednoj državi kandidatu kaže da se proširenje zasniva na reformama i objektivnim kriterijumima, a zatim se u završnoj fazi procesa pojavi bilateralni spor koji određuje tempo, kredibilitet merit-based pristupa dolazi pod pitanje.

Istovremeno, bilo bi pogrešno zaključiti da Hrvatska zloupotrebljava članstvo samo zato što koristi mogućnost veta. Dobrosusedski odnosi jesu deo evropskog političkog kriterijuma, a EU ima legitiman interes da nove članice ne unose nerazrešene bilateralne konflikte. Evropska komisija i sama naglašava da se pristupni proces ne završava zatvaranjem tehničkih poglavlja, već tek kada postoji ukupna saglasnost o pristupanju.

Problem je, dakle, manje u tome što države članice imaju političku ulogu, a više u tome gde se povlači granica između legitimnog zahteva za rešavanjem pitanja od značaja za dobrosusedske odnose i korišćenja procesa proširenja kao sredstva za ostvarivanje bilateralnih interesa.

Šta ovo znači za Srbiju?

Srbija se trenutno nalazi znatno dalje od završnice procesa: otvorila je 22 od 35 pregovaračkih poglavlja, a privremeno zatvorila samo dva. Njeni ključni problemi i dalje su vezani za vladavinu prava, funkcionisanje demokratskih institucija, usklađivanje sa spoljnom politikom EU i normalizaciju odnosa sa Kosovom*.

Ipak, crnogorski slučaj pokazuje šta može postati važno kada kandidat jednom dođe blizu članstva. Srbija, naime, već ima otvorena pitanja sa svojim susedima, uključujući i nerešeno pitanje granice sa Hrvatskom na Dunavu. Dve zemlje imaju različita stanovišta o tome gde bi granica trebalo da bude povučena, a pitanje se i dalje vodi među otvorenim bilateralnim temama.

To samo po sebi ne znači da bi Hrvatska u budućnosti morala da uslovi srpsko članstvo rešavanjem ovog spora. Ali pokazuje da ni Srbija ne ulazi u evropski proces bez bilateralnih pitanja koja bi u nekoj kasnijoj fazi mogla dobiti dodatnu političku težinu.

Zbog toga je važnija šira lekcija od same mogućnosti veta: ispunjavanje evropskih kriterijuma jeste neophodno, ali nije jedini uslov za završetak procesa. Što se kandidat više približava članstvu, to postaju važniji odnosi sa državama članicama, dobrosusedski odnosi i sposobnost da se otvorena politička pitanja rešavaju pre nego što prerastu u prepreku evropskoj integraciji.

Između kriterijuma i političkog konsenzusa

Hrvatsko uskraćivanje saglasnosti Crnoj Gori nije zaustavilo njene pregovore, ali je pokazalo granicu između tehničkog napretka i političke saglasnosti koja na kraju odlučuje o članstvu. Crna Gora može da zatvara druga poglavlja, ali za završetak procesa moraće da pronađe rešenje i za pitanje koje je Zagreb izdvojio kao prepreku.

U tome se nalazi i glavna pouka za Srbiju. Nije realno predviđati budući „hrvatski veto“, niti bi bilo opravdano predstavljati svaki bilateralni spor kao potencijalnu blokadu. Ali jeste opravdano zaključiti da će nerešena pitanja sa susedima, zajedno sa vladavinom prava, Kosovom i usklađivanjem sa politikama EU, biti deo političkog okruženja u kojem će se jednom odlučivati o srpskom članstvu.

Crnogorski slučaj zato nije upozorenje da Srbiju čeka isti scenario, već podsećanje da put ka EU nije samo pitanje zatvaranja poglavlja. U njegovoj završnoj fazi, pitanje će biti i koliko je država kandidat spremna da sa članicama EU deli politički prostor u kojem se interesi neizbežno prepliću.

Autorka: Ivana Janković