Bosna i Hercegovina: Otvaranje pregovora o članstvu u EU - U potrazi za izgubljenim vremenom

foto: Privatna arhiva

Petnaest mjeseci nakon stjecanja statusa kandidata, predsjednica Europske komisije počastit će vlasti BiH konstatacijom da je „za godinu dana urađeno više, nego u prethodnih 10 godina”, a Europsko vijeće će na preporuku Europske komisije odobriti početak pregovora o članstvu s BiH. Napredak je, dakle, kao i ljepota, u oku promatrača tj. ocjenjivača. Trebalo je samo malo duže od četvrt vijeka da nam se interesi podudare.

Na prostorima bivše Jugoslavije generaciji sa 45 i više godina uglavnom su poznati urnebesni, nažalost i proročanski, skečevi bosanskih montipajtonovaca, emitovani u popularnoj Top listi nadrealista tokom 80-ih i na početku 90-ih. Ponovimo gradivo o jednom iz posljednje predratne sezone – Ujedinjena Europa i razjedinjena Jugoslavija: nakon stogodišnjih ratova na prostorima Jugoslavije, jedini preživjeli preskače zid i sjeda za bogatu europsku trpezu. Uskoro, međutim, kreće svađa za stolom, i počinje novi rat, ovaj put između europskih saveznika. Tako su, naime, „nadrealisti” vidjeli budućnost Jugoslavije i EU 1991. godine. Da se dobar, i ništa manje ciničan, humor prenosi kroz generacije, svjedočim na primjeru mojih studenata: na vijest o preporuci Europske komisije za otvaranje pregovora mnogi od njih su izrazili zabrinutost da neće moći prisustvovati proslavama nakon ulaska Bosne i Hercegovine u Uniju – neki zbog toga što će čuvati unuke, drugi zbog otežanog kretanja u poznim godinama, a trećima, možda, starački domovi neće dozvoliti izlazak u gužvu. Nije nedostajalo ni šala na temu carstava i državnih zajednica koji su tokom duge historije, duže ili kraće, upravljali Bosnom i Hercegovinom, pa više ne postoje. Dobro jutro, Europska unijo, eto nas do vas.

Šale, međutim, nisu odraz naraslog euroskepticizma, naprotiv, BiH s tim nema problema. Prema anketama koje provode Direkcija za europske integracije BiH (DEI BiH) i Regionalno vijeće za saradnju (RCC), ali i drugi, BiH kontinuirano bilježi vrlo visok stepen podrške građana za članstvo u EU – godinama je to uvjerljiva dvotrećinska podrška na nivou BiH, a stabilna natpolovična u entitetu Republika Srpska. Podrška članstvu je jedno, a povjerenje u EU tj. vjerovanje da će se članstvo nekad i desiti (npr. u narednih deset godina) je nešto sasvim drugo. Nasuprot 75%−80% građana koji podržavaju članstvo, manje od polovine (40%) smatra da se ono može realizirati u narednih deset godina. Četvrtina stanovništva smatra da se neće desiti nikad. EU članstvo, dakle, želimo, ali namjerama Unije da nas primi u članstvo ne vjerujemo.  Ne tragamo ni za alternativama EU članstva, jer predugo u takvoj alternativi živimo.

Nezavršen generacijski zadatak

Nisu samo humor i cinizam ono što smo ostavili generacijama koje dolaze. Ostavljamo im, čini se, i svoj nezavršen generacijski zadatak – ulazak u EU članstvo. Od prvog „regionalnog pristupa” Europske unije iz 1997, značajnih i konkretnih poruka različitih samita s početka novog milenija, ovjerenih obećanjem sa Solunskog samita iz 2003. godine, prošlo je više od dvije decenije. Članstvo je uspješno ostvarila samo Hrvatska.  žBebe rođene 1997. godine već uveliko podižu svoju djecu, a članstvu smo samo malo bliže. Naime, nakon odluke Europskog vijeća o otvaranju pregovora o članstvu s Bosnom i Hercegovinom, donesene 21. marta 2024. godine, BiH se tek (!), pridružila svojim zapadnobalkanskim sapatnicima u neveseloj čekaonici Europske unije. Tu su već i šampioni eurounijskih integracija iz prethodne decenije, Crna Gora i Srbija, ali i Albanija i Sjeverna Makedonija.

BiH i EU kroz decenije

Odnos Bosne i Hercegovine s Europskom unijom je dug, složen i sveobuhvatan. Istovremeno je duboko isprepleten s njenim postratnim oporavkom i težnjama za unutrašnjom normalizacijom, stabilizacijom, ali, jednako kao i kod drugih država u regionu, i ambicijom za punim članstvom u EU. Od proglašenja nezavisnosti 1992. i Dejtonskog mirovnog sporazuma 1995. godine, Bosna i Hercegovina je navigirala kroz složeni teren eurounijskih integracija, a glavni orijentir predstavljao je Proces stabilizacije i pridruživanja koji je ustanovljen u maju 1999. godine. Proces je osmišljen za države Zapadnog Balkana i definirao je specifične uvjete za pristupanje, naglašavajući značaj suradnje s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju (ICTY) i regionalnu suradnju, koji su postali temeljni principi uklopljeni unutar Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Ciljevi procesa bili su dvojaki, a njihov redoslijed jasan – stabilizacija, pa pridruživanje.

Uz sve promjene u obimu i sadržaju mandata međunarodne zajednice u BiH, EU je zadržala ključnu ulogu u postkonfliktnoj stabilizaciji kroz inicijative poput prve i najdugovječnije vojne misije EU – ALTHEA, naglašavajući time čvrstu posvećenost miru i stabilnosti u regiji. Misija je dugo vremena, shodno procjeni sigurnosnih prilika, sistematično smanjivala broj vojnika na terenu (sa 7.000 na 600), da bi, mjesec dana prije ruske agresije na Ukrajinu, u koordinaciji EU i NATO-a, bila donesena odluka o slanju dodatnih 500 vojnika i isticanju njihove vidljive prisutnosti[1].

U kontekstu kriznog menadžmenta vrijedi spomenuti i dvostruku ulogu Specijalnog predstavnika EU, koji također služi i kao šef Delegacije Europske unije u BiH od 2012. godine. Spajanje ove dvije funkcije – izvanredne, čiji je mandat vezan za krizni menadžment, i redovne, proistekao je iz strukturalnih promjena unutar same EU i pojednostavljenog, ali i integralnijeg pristupa vanjskoj politici EU u zemlji nakon Lisabonskog ugovora[2].

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, ispregovaran 2006. i potpisan 2008, bio je značajna prekretnica i uspjeh na putu ka EU. Ipak, za razliku od brzog i efikasnog angažmana vlasti BiH koji je doveo do zaključivanja sporazuma, njegovo stupanje na snagu se čekalo sve do 2015. godine. EU je najprije insistirala na tzv. policijskoj reformi[3], pa je tek nakon postizanja dogovora domaćih aktera upriličila njegovo zvanično potpisivanje 2008. godine. Dalji koraci tj. stupanje Sporazuma na snagu bit će uvjetovano ispunjavanjem uvjeta vezanih za ljudska prava i eliminaciju diskriminacije u izbornom procesu nakon presude Europskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić−Finci iz 2009. godine[4]. Iako je sasvim razumljivo da implementacija ove i drugih sličnih presuda predstavlja i ispunjavanje međunarodnopravnih obaveza BiH (pravni kriterij iz Kopenhagena), a eliminacija diskriminacije po etničkom principu jednu od temeljnih demokratskih pretpostavki (politički kriterij iz Kopenhagena) u kontekstu političkog sistema BiH to ne zahtjeva samo izmjene Izbornog zakona, već i samog Ustava BiH, što će se pokazati, za sad, nesavladivim izazovom.

Liberalizacija viznog režima 2010. godine, iako realizirana s godinom zakašnjenja u odnosu na ostatak regiona, predstavljala je najopipljiviji i za građane najvažniju beneficiju u procesu približavanja EU. Na izvjesni način, građani su nakon ovog koraka izgubili poseban interes za praćenje procesa, jer su sve druge beneficije manje direktne i rezervirane samo za pojedine grupe stanovništva.

Kako ni nakon više pokušaja EU i različitih inicijativa i pregovora nije bilo uspjeha u implementaciji presude Sejdić−Finci, te uz dodatnu opasnost od eskalacije socijalnih nemira koji su započeli u februaru 2014. godine, novi, osvježeni pristup EU težio je preusmjeriti fokus djelovanja prema rješavanju socio-ekonomskih izazova. Kulminaciju novog pristupa fokusiranog na niz ekonomskih reformi, koje su vlasti rado prihvatile, predstavlja aktiviranje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 2015. godine. Iako je ovaj korak otvorio novo i dugo očekivano poglavlje u odnosima s EU, treba istaknuti i to da je, na izvjesni način, potvrdio da EU, kada prepozna potrebu, fleksibilno pristupa svojoj ideologiji uvjetovanja i spremno redefinira uvjete. Do te spoznaje trebalo je punih sedam godina.

Već na sljedećoj stepenici, a BiH je, nažalost, poslušno pratila signale iz Brisela oko redoslijeda koraka i nije pokušavala promijeniti tempo − aplikaciji za članstvo, Europska komisija je postavila dodatni uvjet. S namjerom da eurounijski integracijski proces unaprijedi, olakša komunikaciju i saradnju različitih nivoa vlasti, DG NEAR i EUSR/EUD u BiH posebno će se angažirati oko uspostave tzv. mehanizma (institucionalne) koordinacije, usvojenog 2016. godine. Suprotno očekivanju da će mehanizam koji uključuje sve nivoe vlasti i omogućava sistematično izjašnjavanje svih nadležnih nivoa po svim zahtjevima EU (1600 funkcija u sklopu mehanizma), rezultirati sinergijom i uključenošću svih aktera, složeni je mehanizam, u praktičnom smislu u proces uveo dodatne aktere s lokalnih nivoa koji nemaju znanje i kapacitete, ali imaju mogućnosti blokade procesa (pravo veta) već na pripremnim nivoima. Mehanizam koordinacije je, naime, testiran tokom prikupljanja odgovora na Upitnik koji je, nakon podnošenja aplikacije za članstvo, BiH dobila od Europske komisije. Osim što je oborila rekord u sporosti prikupljanja odgovora, BiH je dobila i preko 500 dodatnih pitanja, koja su, opet, morala proći kroz isti mehanizam. Proces ne samo da nije pojednostavljen i olakšan, već je dodatno i bespotrebno usporen, jer je rješavanje problema i prevazilaženje blokada ostavljeno, ponovo, najvišem političkom nivou koji i producira razloge za blokade.

Mišljenje (avis) Europske komisije iz 2019. godine, definiralo je 14 ključnih prioriteta u područjima demokracije, vladavine prava, temeljnih prava i reforme javne uprave, čije bi ispunjavanje, ili barem napredak u ostvarivanju, omogućili kandidatski status za BiH.

Uz vrlo ograničen progres u nekim pitanjima, i uglavnom nikakav u onim ključnim, Bosna i Hercegovina će, u decembru 2022. godine dobiti status kandidata za članstvo. Deklariran od proeuropski orijentiranog dijela vladajuće koalicije u BiH kao „najbolji u historiji”, Izvještaj o napretku za 2023. godinu donio je, u suštini, novih 50 nijansi sive – u četiri oblasti BiH je nazadovala, na 94 mjesta je evidentirano da „nema napretka”, uključujući one najvažnije, poput borbe protiv korupcije i usklađivanju pravnog sistema BiH s pravnom stečevinom EU. „Dobar napredak” evidentiran je na samo dva mjesta u Izvještaju, a „izvjesni napredak” na 20. Također, BiH još uvijek nema oblasti u kojima je ostvarila dobar nivo pripremljenosti za obaveze članstva.

Ipak, petnaest mjeseci nakon stjecanja statusa kandidata i nekoliko mjeseci nakon objave ovog Izvještaja, predsjednica Europske komisije počastit će vlasti BiH konstatacijom da je „za godinu dana urađeno više, nego u prethodnih 10 godina”, a Europsko vijeće će na preporuku Europske komisije odobriti početak pregovora o članstvu s BiH. Napredak je, dakle, kao i ljepota, u oku promatrača tj. ocjenjivača. Trebalo je samo malo duže od četvrt vijeka da nam se interesi podudare.

Novi status – nove brige i pitanja

Radost u BiH zbog dobrih vijesti iz Brisela je opravdana u jednakoj mjeri kao i cinizam. Ali novi status nosi i nove brige. Za vlasti to znači nove rovovske borbe oko svake odluke i zakona, a čak i do onih najneupućenijih i najnezainteresiranijih dopiru naznake količine posla koji slijedi. Licitira se mogućim novim datumima za pregovarački okvir, etničkom pripadnošću pregovarača (jer su kvalifikacije i kompetencije sporedne), a na horizontu se pomaljaju i nove političke krize. Oni malo bliži procesima dijele zabrinutost oko ishoda pojedinih kompromisnih rješenja, umetanja prioriteta s domaćeg političkog terena u eurounijsku agendu, administrativno-birokratskih kapaciteta, i utjecaja pojedinih malignih vanjskih faktora na unutrašnje procese, ali i eurounijski put. Slučaj Bosne i Hercegovine svakako nije ni jednostavan ni tipičan. Kao, uostalom, nijedne druge države Zapadnog Balkana. Ne treba smetnuti s uma da je zastoj evidentan i tamo gdje nema većih etničkih podjela, tenzija, i decentralizacije i mogućnosti blokada procesa s kakvim se BiH susreće.

No, ono o čemu se najmanje razgovara i o čemu se sada, nakon odluke o otvaranju pregovora uopće ne razgovara, su politike i planovi same Unije. Sasvim je, naime jasno, da je koncept Stabilizacije i pridruživanja podbacio – eurounijskom članstvu pridružila se samo jedna država, a region teško da iko smatra stabiliziranim. Nakon više od dvije decenije za BiH, ali druge države regiona, sasvim je legitimno postaviti pitanje: da li aktuelni koncept politike proširenja i pripadajuća metodologija suštinski mijenjaju stanje u državama kandidatima nabolje? Da li težina ispunjenih uvjeta odgovara nagradi i obrnuto? Kako zaštititi države kandidate, pa i kredibilitet EU od samovolje pojedinih članica? U konačnici, da li je iskazana fleksibilnost EU oko pojedinih ključnih uvjeta odraz njene pragmatičnosti ili kobne nekonzistentnosti? Efekti „geopolitičkog zaokreta” na Zapadnom Balkanu, pa i u samoj BiH, vrlo su ograničeni i takvi će ostati ukoliko se ne potraže odgovori na ova pitanja.

Tekst je prvobitno objavljen u 106. broju biltena Progovori o pregovorima

Autorka: Prof. dr Nedžma Džananović

Fakultet političkih nauka Univerziteta u Sarajevu