foto: frimufilms on Magnific

Godinu dana nakon što je Evropska komisija u julu 2025. predstavila predlog budžeta vrednog gotovo dve milijarde evra, pregovori o Višegodišnjem finansijskom okviru (Multiannual Financial Framework) za period 2028–2034. ušli su u fazu u kojoj se početne političke ambicije usklađuju sa fiskalnim ograničenjima. Prelazak sa načelnog decembarskog „negotiating box-a" bez cifara na revidirani okvir kiparskog predsedavanja sa konkretnim iznosima predstavlja važnu prekretnicu, s obzirom da se  težište rasprave pomera sa strateških ciljeva i ambicija na raspodelu sredstava. Kiparsko predsedavanje Savetom EU predstavilo je 11. juna 2026. prvi pregovarački okvir sa razrađenim finansijskim „kovertama“, čime su pregovori o MFF ušli u operativnu fazu. Analiza dosadašnjeg toka pregovora pokazuje da je reč o nečemu više od tehničkog prilagođavanja. U pitanju je strukturna i politička neusaglašenost oko prioriteta EU u narednoj deceniji, odnosno oko toga da li težište treba da ostane na koheziji i poljoprivredi, da se pomeri ka konkurentnosti i odbrani, ili da se dodatno usmeri ka proširenju. U nastavku se razmatraju ključni pomaci i njihove implikacije, sa posebnim osvrtom na položaj pretpristupne pomoći i kandidata Zapadnog Balkana.

Smanjenje obima kao prvi pokazatelj

Prva značajna promena jeste simbolično smanjenje ukupnog iznosa, sa predloženih €1.763 milijarde na €1.730 milijarde, odnosno oko 2%. Iako je reč o umerenom, gotovo minimalnom, prilagođavanju, analitički je relevantnija raspodela rezova nego njihov obim. Naime, smanjenja se prvenstveno odnose na Fond za konkurentnost i instrument Global Europe što može ukazivati na unutrašnju nedoslednost predloga. Komisija je 2025. koncipirala budžet oko koncepta „konkurentnosti Evrope", formulisanog kao odgovor na Dragijev izveštaj i geopolitičke pritiske, ali su upravo razvojno orijentisani instrumenti prvi izloženi štednji. Time se potvrđuje da tradicionalne politike, pre svega kohezija i Zajednička poljoprivredna politika (CAP), u pregovorima pokazuju veću političku otpornost od novijih strateških prioriteta.

Struktura sa četiri naslova: pojednostavljenje i centralizacija

Zadržavanje četvoronaslovne strukture, sada sa dodeljenim iznosima, potvrđuje da Evropska komisija ostaje pri logici uprošćavanja, kojom se broj programa smanjuje sa 52 na znatno manji broj. Ipak, raspodela sredstava po naslovima odražava strukturu pregovaračke moći unutar Evropskog Saveta, u kojoj se ishodi oblikuju prema koalicionim linijama i neto-fiskalnim pozicijama država članica.

U okviru Naslova 1, koji objedinjuje kohezionu politiku, Zajedničku poljoprivrednu politiku (CAP) i ribarstvo, kiparsko predsedavanje je u najvećoj meri zadržalo postojeće iznose, pre svega radi očuvanja podrške koalicije od preko 15 država članica iz južnog i istočnog dela EU, okupljenih oko platforme Friends of Cohesion. Budžet CAP-a ostaje nepromenjen, alokacija za ribarstvo udvostručuje se na €4 milijarde, dok su strukturni fondovi izloženi tek marginalnim smanjenjima. Ovakav ishod potvrđuje tezu o institucionalnoj inerciji (path dependency) tradicionalnih redistributivnih politika. Budući da CAP i kohezija počivaju na dugoročno uspostavljenim pravnim osnovama i snažnim domaćim biračkim interesima, njihova revizija nosi visoke političke troškove i stoga se sistematski izbegava.

Ustupak fiskalno restriktivnoj koaliciji ostvaren je prevashodno u okviru Naslova 2, odnosno novoformiranog Fonda za konkurentnost, u kojem je predsedavajuće smanjilo iznos sa €64 milijarde na €56 milijarde. Iako ovakvo prilagođavanje na nominalnom nivou zadovoljava zahteve Nemačke, Holandije, Austrije i Švedske, ono se može tumačiti kao izraz strukturne kontradikcije evropske budžetske politike. Smanjenje sredstava namenjenih industrijskoj i inovacionoj tranziciji odvija se upravo u periodu kada Unija, u skladu sa preporukama Dragijevog izveštaja o konkurentnosti iz 2024. godine, nastoji da odgovori na tehnološki i investicioni jaz u odnosu na Sjedinjene Države i Kinu.

Spoljno delovanje u okviru Naslova 3 (Global Europe) smanjuje se sa €176,8 milijarde na €169,5 milijarde, pri čemu je namenska „koverta“ za Ukrajinu, u iznosu od €88,8 mlrd, izuzeta iz svake korekcije. Pretpristupna sredstva namenjena zemljama obuhvaćenim instrumentom IPA, uključujući kandidate iz neposrednog ukrajinskog susedstva, takođe ostaju netaknuta. Najveći deo rezova u ovom naslovu apsorbuje razvojna pomoć, što predstavlja kompromis koji, iako problematičan sa stanovišta humanitarnih i razvojnih ciljeva Unije, odražava političku realnost u kojoj solidarnost sa Ukrajinom funkcioniše kao gotovo konsenzualna kategorija među državama članicama. Ova asimetrija u tretmanu različitih komponenti spoljnog delovanja ukazuje na geopolitizaciju budžeta, odnosno na sve izraženiju podređenost razvojnih i pretpristupnih instrumenata neposrednim bezbednosnim i strateškim prioritetima Unije.

Odbrana kao nova budžetska kategorija

Jedna od najznačajnijih izmena u odnosu na 2025. jeste uvođenje zasebnog odbrambenog stuba u iznosu od približno €131 milijarde. Reč je o strukturnom odgovoru na promenjeno bezbednosno okruženje, koji najsnažnije podržavaju baltičke zemlje, Poljska i Rumunija, dakle države na istočnoj granici EU. Jačanje odbrane kao budžetskog prioriteta neizbežno utiče na raspoloživa sredstva za koheziju i spoljno delovanje, budući da se radi o ograničenom ukupnom okviru. Na tom mestu do izražaja dolazi jedno od ključnih pitanja završne faze pregovora: obezbeđuje li se dugoročna bezbednost EU delotvornije kroz razvoj odbrambenih kapaciteta ili kroz proširenje i stabilizaciju susedstva.

Pregovori su izneli na videlo tri različite pozicije. Prvo, Evropski parlament, preko ko-izvestilaca Mureșana i Tavaresa, zalaže se za veći budžet od 1,93 milijarde evra (1,38% BND), oko 10% iznad predloga Komisije, uz zahtev da se otplata duga po osnovu NGEU tretira odvojeno, izvan gornjih granica, čime nastoji da spreči da nasleđene obaveze umanje sredstva za nove politike. Nasuprot tome, Frugal Four (Nemačka, Holandija, Švedska i Austrija) zagovaraju smanjenja, uključujući rezove kohezije od 15 do 20%. Konačno, Friends of Cohesion (16 država, među kojima su Hrvatska, Rumunija, Bugarska i Poljska) brane koheziju i CAP, upozoravajući u zajedničkoj deklaraciji iz maja 2026. da su, uprkos nominalno većem budžetu, upravo te politike izložene stvarnim smanjenjima.

Ova podela prevazilazi pitanje raspodele sredstava i tiče se koncepta evropske solidarnosti. U osnovi je dilema da li EU ostaje zajednica konvergencije, u kojoj razvijenije države finansiraju sustizanje manje razvijenih, ili se pomera ka modelu u kojem se sredstva usmeravaju prema oblastima sa najvećim strateškim učinkom.

Global Europe i proširenje: veća vidljivost uz jaču kontrolu

Za zapadnobalkanske kandidate, uključujući Srbiju, najrelevantniji pomak jeste parcijalni mandat Saveta o instrumentu Global Europe, 16. juna 2026. Ovaj pomak ima dvojaku prirodu. S jedne strane, pretpristupna logika, kao naslednik IPA III, čvršće je ugrađena u arhitekturu budžeta. S druge strane, isti mandat jača ulogu Saveta u strateškom usmeravanju, čime sredstva namenjena proširenju dolaze pod izraženiju političku kontrolu država članica. Kandidati tako dobijaju veću vidljivost, ali i veći stepen političke uslovljenosti. Imajući u vidu da je Global Europe među prvim instrumentima izloženim rezovima, poruka Srbiji i regionu je dvosmislena. Proširenje jeste deklarativno strateški prioritet, ali finansijski i institucionalno ostaje osetljivo na unutrašnje prioritete EU, pre svega na jačanje odbrane i odbranu kohezione politike.

Godinu dana pregovora pretvorilo je početni predlog u pregled ključnih razlika među državama članicama i institucijama EU. VFO 2028–2034 istovremeno nastoji da ostvari tri delimično suprotstavljena cilja: očuvanje kohezije i poljoprivrede, finansiranje konkurentnosti i odbrane, i pripremu EU za proširenje, i to uz otplatu duga po osnovu NGEU i uz pritisak da se ukupan obim budžeta zadrži u prihvatljivim granicama. Za Srbiju i pretpristupni kontekst zaključak je nijansiran, ali jasan. Strateški značaj proširenja raste, ali unutar okvira koji je istovremeno centralizovaniji, politički uslovljeniji i izloženiji konkurenciji drugih prioriteta. Za praktičare u oblasti evaluacije i programiranja EU pomoći to znači da će budući instrumenti verovatno biti integrisaniji, u većoj meri vezani za rezultate i tešnje povezani sa političkim nadzorom Saveta, čime se potencijalno menja ne samo obim, već i logika pretpristupne podrške. Sa ciljanim političkim dogovorom do kraja 2026, usvajanjem legislative tokom 2027. i primenom od 1. januara 2028, naredni meseci pokazaće u kojoj meri će EU uspeti da uskladi svoje prioritete i finansijska ograničenja.

 Autorka: Maša Mihajilović