Uticaj OCD na proces evropskih integracija Zapadnog Balkana

Koliko organizacije civilnog društva (OCD) na području Zapadnog Balkana koriste priliku da – u sklopu novog pristupa proširenja EU – unaprede i ojačaju demokratske mehanizme i praksu učešća građana u procesu donošenja odluka? Ovo pitanje bilo je predmet regionalnog istraživanja koje je sprovela Beogradska otvorena škola tokom 2015. godine u partnerstvu sa Centrom za razvoj nevladinih organizacija (CRNVO) iz Crne Gore i timom istraživača sa Univerziteta u Trentu. Rezultat istraživanja jeste regionalna studija „Čekajući EU: Uloga OCD u  ̓novom pristupu ̓ politike proširenja" ("Out of the EU Waiting Room: Civil Society Participation in the Light of the 'New Approach' to Enlargement to the Western Balkans").

___________________________________________________________________

Novi pristup u politici proširenja, uveden Strategijom proširenja 2012–2013, stavio je „vladavinu prava” u središte ovog procesa, a zatim i „ekonomsko upravljanje” (2013–2014) i „reformu javne uprave” (2014–2015). Činjenica da je EU odlučila da stavi dobro upravljanje u središte ovog procesa dovelo je do prepoznavanja veće uloge civilnog društva u njemu – kao aktera koji artikuliše interese građana, angažuje se u javnoj areni, podstiče pluralizam i participativnu demokratiju. Angažovanje civilnog društva trebalo bi da doprinese dubljoj i sadržajnoj transformaciji i demokratizaciji društva.
___________________________________________________________________

Prema godišnjim izveštajima Evropske komisije, uprkos određenom napretku ostvarenom u državama Zapadnog Balkana u procesu evropskih integracija, situacija još uvek nije zadovoljavajuća. Napredak pojedinačnih zemalja ka članstvu u Uniji nije ravnomeran, što bi ostatku regiona moglo da predstavlja prepreku u pogledu članstva u EU. Više od jedne decenije nakon što je ovaj proces počeo samo jedna od zemalja regiona, Hrvatska, uspela je da postane država članica. Pristupni pregovori su u toku sa Srbijom i Crnom Gorom, ali nijedna od ove dve zemlje neće moći da pristupi Uniji pre kraja ove decenije. Albanija se još uvek nalazi van zvaničnog procesa pregovora o pristupanju. Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Kosovo* i Bosna i Hercegovina blokirane su u procesima pridruživanja, iz različitih razloga.

U okviru studije istraživali smo kako novi pristup EU politici proširenja omogućava civilnom društvu da učestvuje u procesu odlučivanja i kreiranja javnih politika u procesu evropskih integracija. Polazna osnova istraživanja je pretpostavka da su za uspešnu demokratsku transformaciju Zapadnog Balkana potrebne politike koje rešavaju stvarne probleme, uz unapređenje učešća građana u procesu odlučivanja. U tom smislu su ispitani različiti oblici i dinamika učešća javnosti koji su trenutno prisutni u svim ovim zemljama. Rezultati pokazuju da aktuelna situacija na Zapadnom Balkanu ukazuje na to da je uključivanje civilnog društva u proces kreiranja javne politike i odlučivanja na nacionalnom nivou i dalje daleko od standarda dobrog upravljanja i demokratskog društva. Shodno fazi u kojoj se nalaze, u Srbiji i Crnoj Gori su proučavani modeli i efekti učešća civilnog društva u procesu pristupnih pregovora. Sa druge strane, u slučaju preostale četiri države, učešće je analizarano u kontekstu donošenja odluka na nacionalnom nivou u politikama od značaja za proces evropskih integracija. Razlog fokusiranja samo na pregovore u Srbiji i Crnoj Gori jeste to što pregovori predstavljaju svojevrsnu priliku za unapređivanje procesa donošenja odluka. Preporuke date u ova dva slučaja služe kao smernice za ostale države ‒ kako da unaprede transparentnost, odgovornost i inkluzivnost u procesu pregovora koji im predstoji. U nastavku teksta dat je pregled postojeće prakse u svakoj od zemalja.

___________________________________________________________________

Crna Gora

Na početku pregovora Crne Gore o pristupanju EU Vlada je donela rešenje o pregovaračkoj strukturi, na osnovu kojeg su organizacije civilnog društva (OCD) neposredno uključene u pregovaračku strukturu. Ova mogućnost je nastala kao rezultat napora koje su uložile OCD i spoljašnjeg pritiska koji je vršila EU. Međutim, iako su OCD uključene u pregovaračku strukturu, postoje i inicijative koje deluju spolja. Tako je formirana koalicija od 15 organizacija civilnog društva koje učestvuju u praćenju pristupnih pregovora u okviru Poglavlja 23. Ova koalicija je osnovana u cilju obezbeđivanja visokog nivoa transparentnosti procesa pregovora Crne Gore o pristupanju EU. Nekoliko organizacija civilnog društva koje učestvuju u ovoj inicijativi takođe su deo pregovaračke strukture. Iako postoji formalizovano učešće civilnog društva, izraženo je nezadovoljstvo onim što se dešava u radnim grupama. Naime, postoji neravnopravna pozicija OCD u odnosu na predstavnike javnih vlasti u pogledu pristupa informacijama od značaja za proces pregovora.

____________________________________________________________________

Srbija

Na početku procesa pregovora o pristupanju Srbije EU modalitet saradnje civilnog društva i organa javnih vlasti nije formalizovan i predstavnici OCD nisu neposredno angažovani kao članovi pregovaračkih grupa. Ipak, vlada je prepoznala značaj civilnog društva u ovom procesu i kroz više dokumenata istakla da će proces biti inkluzivan i transparentan. Nakon prve godine procesa pregovora Vlada je prepoznala Nacionalni konvent o Evropskoj uniji (NKEU) kao institucionalizovani kanal za komunikaciju i konsultacije sa civilnim društvom tokom procesa pregovora o pristupanju. Pored toga, stručnjaci koji dolaze iz civilnog društva imenovani su za članove Pregovaračkog tima za vođenje pregovora o pristupanju. Prema tome, iako je Vlada jasno povukla liniju time što u pregovaračku strukturu nije zvanično uključila OCD, početne pozicije organizacija civilnog društva promenile su se u određenoj meri. Pored NKEU, postoje i druge platforme OCD za praćenje procesa pregovora, poput: koalicije PrEUgovor, Koalicije 27, Pregovori o pregovorima i dve regionalne inicijative – Istočna Srbija na putu ka EU i Banatska platforma. Premda postoji više inicijativa mreža/platformi za praćenje procesa pregovora o pristupanju EU, istraživanje urađeno za potrebe studije ukazuje na nedovoljnu aktivnost OCD, kao i da su primeri dobre prakse učešća OCD retki, prisutni samo u određenim slučajevima i uslovljeni spremnošću nadležnog ministarstva na saradnju.

_____________________________________________________________________

Albanija

Kao vladino telo zaduženo za saradnju sa civilnim društvom u Albaniji, Agencija za podršku civilnom društvu obezbeđuje finansijsku pomoć za OCD. Takođe, Ministarstvo za evropske integracije je formiralo posebno odeljenje za saradnju sa civilnim društvom. Međutim, konsultacije sa civilnim društvom u okviru zakonodavnog procesa nisu zadovoljile osnovni nivo usled uzajamnog nepoverenja između Vlade i OCD, kao i zbog nedostatka jasnih pravila učešća civilnog društva u process donošenja odluka. Nedavno je donet Zakon o javnim konsultacijama u cilju definisanja proceduralnih normi za transparentnost i učešće javnosti u odlučivanju na nacionalnom nivou. S druge strane, učešće civilnog društva u kreiranju javne politike i dalje je ograničeno i ima veoma male efekte: državna uprava nije dovoljno zainteresovana, kapaciteti OCD su nedovoljni za uključivanje u aktivnosti javnog zagovaranja, a konsultacije su tek sporadične i nedelotvorne.

_____________________________________________________________________

Bosna i Hercegovina

Problem podele različitih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini utiče, između ostalog, i na učešće OCD u procesu kreiranja politika. U nacionalnom pravu ne postoje izričite odredbe kojima se neposredno uređuje učešće civilnog društva u procesu odlučivanja. U poređenju sa drugim zemljama u regionu, ne postoji specijalizovano telo zaduženo za saradnju sa OCD. Kao posledica toga, učešće OCD u procesu donošenja odluka ograničeno je nejasnim pravnim okvirom ali i nedovoljnim kapacitetima samih OCD. Jedan od primera je inicijativa OCD za reformisanje Strukturnog dijaloga o pravosuđu: predlog je bio da se civilno društvo uključi u dijalog kao treća strana, pored nacionalnih i evropskih državnih službenika. Nakon intervencije Delegacije EU, OCD su zaista uključene u prošireni dijalog o novim tačkama ove agende. Međutim, to je bio slučaj na samo jednom zasedanju, tako da je učešće OCD u Bosni i Hercegovini i dalje retko.

_____________________________________________________________________

Makedonija

Pitanje učešća javnosti u procesu donošenja odluka u Makedoniji uređeno je Ustavom, ali i drugim aktima, poput Zakona o lokalnoj samoupravi ili usvojenog Kodeksa dobre prakse za učešće OCD u kreiranju javnih politika. Revizija Nacionalne strategije za mlade može se istaći kao dobar primer učešća javnosti u odlučivanju u Makedoniji. Prva Nacionalna strategija za mlade je pripremljena u saradnji državnih organa nadležnih za politiku o mladima i omladinskih udruženja okupljenih u Koaliciji omladinskih organizacija. Ove organizacije su između ostalog bile aktivne u uspešnim protestima protiv Zakona o mladima 2011. godine. Reforma Nacionalne strategije za mlade otpočela je 2015. godine i Koalicija je bila uključena kako bi se obezbedilo učešće OCD. Osim toga, mogućnost za učešće javnosti u izradi nove strategije data je putem zvanične internet stranice. Uprkos činjenici da je proces revizije ovog dokumenta bio osmišljen kao participativan, aktivisti su izrazili zabrinutost da bi Vlada mogla da odbaci ovakav pristup, usled sve veće politizacije debate i neprijateljskog stava Vlade prema OCD.

_____________________________________________________________________

Kosovo

Pravni okvir Kosova je prilično povoljan kada je reč o učešću OCD, iako nema neke posebne institucije koja se bavi pitanjima civilnog društva. Ipak, praksa uključivanja javnosti u odlučivanje i dalje je nedovoljna i sporadična. Na primer, od 2011. godine, 90 odsto zakona izrađeno je bez učešća civilnog društva. Međutim, odgovor civilnog društva i dalje je snažan kada se radi o zakonima koji su u suprotnosti sa standardima EU, građanskim i ljudskim pravima. Osim toga, OCD su načelno uključene (ali bez mogućnosti da zaista utiču na odluke) i u rad Nacionalnog saveta za evropske integracije, koji predstavlja centralno telo zaduženo za koordinaciju aktivnosti evropskih integracija Kosova.

_____________________________________________________________________

Istraživanje pokazuje da su zemlje Zapadnog Balkana uspostavile različite mehanizme i prakse za uključivanje civilnog društva u proces kreiranja javnih politika, kao i to da se uspesi i rezultati razlikuju od zemlje do zemlje i od jedne oblasti javne politike do druge.

U procesu pristupnih pregovora koje Srbija i Crna Gora trenutno vode prostor koji nacionalne institucije daju civilnom društvu i stepen konsultacija sa civilnim društvom su formalni i uglavnom služe za zadovoljenje bazičnih standarda i zahteva EU. Međutim, treba voditi računa o tome da postupci formalnog priznavanja i uključivanja mogu voditi ka tome da vlada „uzme civilno društvo pod svoje”.

Kada je reč o četiri zemlje koje još uvek nisu uspele da otvore pristupne pregovore, iskustva iz Srbije i Crne Gore treba iskoristiti za unapređenje mehanizama i prakse uključivanja civilnog društva u proces kreiranja javne politike. Ova iskustva takođe pokazuju da ne treba čekati otvaranje pregovora da bi se uspostavile prakse učešća, već je veoma važno raditi na njima u ranijim fazama evropskih integracija. Slab institucionalni okvir u Srbiji za učešće u procesu kreiranja javnih politka, doprineo je tome da su rezultati civilnog društva u procesu pregovora slabi i sporadični. Rezultati i dalje zavise od faktora kao što je EU i spremnost vlasti na saradnju, umesto od samog kvaliteta rada OCD i institucionalizovanih „pravila igre”.