foto: EEAS / Ssolbergj

Evropska služba za spoljne poslove (eng. EEAS) je ključna institucija Evropske unije (EU) uspostavljena Ugovorom iz Lisabona (2007/2009) primarno zadužena za formulaciju i sprovođenje Zajedničke spoljne i bezbednosne politike (ZSBP), održavanje diplomatskih odnosa, i promovisanje vrednosti EU globalno. EEAS predstavlja glavno administrativno-diplomatsko uporište Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i bezbednost – pozicije uspostavljene Ugovorom iz Amsterdama (1997/1999). Ove institucionalne promene predstavljaju težnju EU da se pozicionira kao globalni geopolitički akter, ojača svoj diplomatski uticaj, i uspostavi jedinstveni stub i centar svoje spoljne politike. Višedecenijski rad na jačanju kohezije u spoljnoj politici odgovor je na čuvenu Kisindžerovu kritiku upućenu EU: Koji je telefonski broj Evrope. Međutim, EU se u poslednjoj deceniji nalazi u grotlu globalnih kriza, koje su dovele i do internog preispitivanja. Iako potreba o institucionalnoj reformi EU nije novost, potencijalna promena decenijskog pravca razvoja kada je u pitanju EEAS zavređuje pažnju.

Nedavno su se potencijalnim institucionalnim izmenama kada je u pitanju Evropska služba za spoljne poslove bavili najuticajniji mediji u Briselu, Euractiv i Politico.  Tema novinskih natpisa bili su i odnosi na relaciji Kaja Kalas – Ursula fon der Lajen, dve ključne figure u EU institucionalnom okviru čiji su se stavovi u spoljnoj politici neretko razmimoilazili. Iako se ključne debate o institucionalnim reformama EU vode o veto pravima i načinu glasanja u politici proširenja i spoljnoj politici u Savetu, ili pak broju komesara i članova Evropskog parlamenta, buduće ustrojstvo EEAS obično nije prva asocijacija u kontekstu institucionalnih reformi EU. Međutim, imajući u vidu da sve potencijalne promene, izuzev EEAS, zahtevaju izmene osnivačkih ugovora potencijalno jedina promena oko koje bi države članice u kratkom roku mogle da se slože tiče se upravo EEAS.

Otvorene kritike na račun EEAS

Iako je jedan od prioritetnih ciljeva osnivanja EEAS-a bio uspostavljanje koherentne spoljne politike EU, to u praksi često nije bilo dostignuto. Skori primeri najbolje ilustruju izazove sa kojima se EEAS suočava u domenu formulisanja ZSBP i veto moći država članica. Duboke podele unutar EU najočiglednije su na primerima sukoba na Bliskom istoku i rata u Ukrajini, gde pravilo jednoglasnosti često parališe zajedničku akciju. Dok pojedine članice, poput Nemačke i Mađarske, blokiraju ekonomske sankcije protiv izraelskih naseljenika, zvanična Budimpešta istovremeno ulaže veto i na ključne pakete finansijske i vojne pomoći Kijevu. Ovakve unutrašnje opstrukcije primoravaju ostatak Unije da traži komplikovane pravne zaobilaznice van redovnih procedura, ozbiljno narušavajući globalni kredibilitet i koherentnost briselske diplomatije.

Upravo je Visoka predstavnica EU Kalas predložila trgovinske sankcije ilegalnim izraelskim naseljima na  Zapadnoj Obali, ali je inicijativa naišla na snažan otpor, ne samo pojedinih država članica u Savetu, već i predsednice Evropske komisije (EK). Tenzije između predsednice EK Ursule fon der Lajen i šefice diplomatije Kaje Kalas prerasle su u otvoren institucionalni sukob oko kontrole nad spoljnom i bezbednosnom politikom EU. Sukob je kulminirao povodom uvođenja trgovinskih restrikcija na proizvode iz izraelskih naselja, pri čemu diplomatska služba (EEAS) na čelu sa Kalas optužuje Komisiju za opstrukciju i svesno odlaganje pravnih procena. Ova borba za prevlast dodatno je ogoljena predlozima pojedinih država članica da se, zbog neefikasnosti i paralize, moć diplomatske službe drastično smanji u korist Evropske komisije.

Diplomatska služba EU je često kritikovana kao nefunkcionalna, skupa i paralisana, kako među ekspertskom zajednicom, tako i od strane država članica. S obzirom da su pregovori o Višegodišnjem finansijskom okviru, odnosno sedmogodišnjem budžetu EU, u odmakloj fazi, generalna tendencija jeste smanjenje troškova, pa se u tom kontekstu diskutuje EEAS. Naime, služba upravlja sa više od 140 diplomatskih misija širom sveta uz godišnji budžet od milijardu evra. Kada se toj debati dodaju kritike na račun EEAS i sukob na liniji Kalas-fon der Lajen, sudbina EEAS postaje neizvesna, a jedino izvesno su nadolazeće promene.

Koji su predlozi na stolu?

Prateći krizu institucionalnih odnosa i budžetske pregovore, Francuska i Nemačka su neformalno povele inicijativu za restrukturiranje Evropske diplomatske službe u non-pejperu objavljenom nedavno. U principu, u opticaju su tri glavna predloga za budućnost EEAS.

Opcija 1 predviđa praktično gašenje EEAS i prenos većine njegovih ovlašćenja na EK. Ovaj scenario je nedavno izazvao paniku među osobljem EEAS, pa je reagovala lično Visoka predstavnica internim imejlom svim zaposlenima sa uveravanjem da do tog scenarija neće doći. Visoka predstavnica u internoj komunikaciji navodi da je EEAS deo osnivačkih ugovora i da taj okvir ostaje nepromenjen. Međutim, EEAS zapravo ima dosta slabo pravno uporište u ugovorima EU u odnosu na npr. Komisiju ili Parlament, s obzirom da je ova institucija formirana odlukom Saveta 2010. godine, a postala operativna 2011. Dakle, na isti način ona može biti reformisana a njena ovlašćenja prebačena na EK – jednoglasnom odlukom Saveta, odnosno država članica, bez promene ugovora. Ovaj scenario predstavljao bi jasnu pobedu predsednice EK u sukobu sa Visokom predstavnicom.

Opcija 2 koja se pominje u briselskim krugovima jeste transfer operativne kontrole EEAS na države članice u Savetu. Šta zapravo ovaj scenario znači? U takvom raspletu EEAS ne bi nestao, ali bi njegova moć da kreira spoljnu politiku Unije u značajnoj meri bila smanjena jer bi države članice u Savetu suštinski kreirale ZSBP. Imajući u vidu jačanje suverenističkih i desničarskih stranka u mnogim državama članicama, slabljenje EEAS na ovaj način i povratak ovlašćenja na nacionalne države bio bi poželjan ishod za njih.   

Opcija 3 je scenario koji priželjkuje Kaja Kalas, a to je jačanje EEAS i Visokog predstavnika uz proširenje ovlašćenja i portfolija u traganju za evropskim telefonskim brojem. EU dobija jasnu i koherentnu spoljnu politiku, svi resori EK koji imaju geopolitičku komponentu prelaze u okrilje EEAS, a odlučivanje u Savetu prelazi sa jednoglasnosti na većinsko donošenje odluka u spoljnoj politici. Za sada, ovakav rasplet deluje najmanje realno imajući u vidu uticaj i kritike na račun Kalas i raspoloženje među državama članicama.

Kako bi eventualne promene uticale na Srbiju i Zapadni Balkan?

Za Zapadni Balkan (ZB) sudbina EEAS nije apstraktno pitanje. Upravo je dijalog o normalizaciji odnosa Beograda i Prištine bio jedan od prvih i najvažnijih policy fajlova kojima se EEAS bavio od osnivanja. Proces koji od 2011. godine, kada je služba postala operativna, vodi lično Visoki predstavnik uz posredovanje specijalnog izaslanika. Slabljenje ili gašenje EEAS (Opcije 1 i 2) značilo bi prenos ovog dosijea ili na Komisiju ili na države članice, čiji su interesi u pogledu Kosova podeljeni. Pet članica i ne priznaje njegovu nezavisnost, dok pak neke uticajne članice snažno zagovaraju normalizaciju zasnovanu na međusobnom priznanju. To bi moglo dodatno da fragmentiše ionako krhko posredovanje i oslabi poziciju EU kao neutralnog aktera. Nasuprot tome, Opcija 3 obećala bi doslednije i odlučnije angažovanje, ali je najmanje izvesna.

Šire posmatrano, politika proširenja sve je tešnje isprepletana sa geopolitičkom logikom spoljne politike EU, pa bi svako restrukturiranje diplomatske službe neminovno oblikovalo i dinamiku pristupnog procesa ZB. Za region u kojem se kredibilitet Unije meri konkretnim rezultatima, institucionalna neizvesnost u Briselu rizikuje da dodatno uspori ionako usporen ritam evropskih integracija.

Autor: Miloš Pavković

Centar za evropske politike