foto:  Gerd Altmann / Pixabay

Reforma evropskog sistema povratka migranata bila je u pripremi skoro dve decenije, a prethodni pokušaj iz 2018. nije ni stigao do pregovora između Parlamenta i Saveta. Da je sada prošla, i to u formi koja ide dalje od svih ranijih predloga, posledica je spoja statistike koja se godinama koristi kao dokaz da sistem ne funkcioniše i političkog pritiska desnice koji je tu statistiku pretvorila u urgentnost. Prema podacima Evropske komisije, samo između 20% i 28% osoba kojima je naloženo da napuste teritoriju EU to zaista i učini. Ta brojka je nepromenjena godinama, ali tek je sada postala dovoljan povod da se direktiva zameni uredbom, korak koji nosi sopstvenu pravnu težinu nezavisno od sadržaja novih pravila.

Evropski parlament je 17. juna u Strazburu usvojio Uredbu o povratku sa 418 glasova za, 218 protiv i 30 uzdržanih, nakon prethodno postignutog političkog dogovora Saveta EU i Evropskog parlamenta. Izbor pravnog instrumenta nije slučajan, s obzirom na to da je Komisija u obrazloženju predloga izričito navela da postojeća direktiva ostavlja značajan prostor nacionalnim sudovima da je tumače i državama da je primenjuju neujednačeno, te da uredba, za razliku od direktive, ukida mogućnost da država članica propiše povoljnije uslove od onih predviđenih tekstom. Promena pravnog oblika, drugim rečima, ne pooštrava samo proceduru sprovođenja, već uklanja prostor za nacionalna rešenja koja bi migrantima davala veću zaštitu nego što to predviđa zajednički minimum.

Mehanizam, nalog za povratak i proširene mere prinude

Uredba uvodi Evropski nalog za povratak (ERO), standardizovan instrument koji omogućava da odluku o vraćanju donesenu u jednoj državi članici prizna i izvrši svaka druga država, bez ponovnog pokretanja postupka. Praktična posledica je da nalog izdat u jednoj državi postaje izvršan u bilo kojoj drugoj, što je promena u odnosu na dosadašnji sistem u kome je svaka država samostalno sprovodila vlastite odluke o vraćanju. Državljani trećih zemalja sa nalogom za povratak obavezni su da sarađuju sa vlastima, a odbijanje saradnje povlači ukidanje socijalnih davanja i podsticaja za dobrovoljni odlazak. Maksimalno trajanje administrativnog pritvora produženo je sa dosadašnjih 18 na 24 meseca, sa mogućnošću dodatnih šest u posebnim slučajevima, a za osobe koje se smatraju bezbednosnim rizikom predviđene su trajne zabrane ulaska i mogućnost pritvora u zatvorskim ustanovama. Uredba takođe ne sadrži obavezu da se pre određivanja pritvora proceni postojanje manje prinudnih mera, obavezu koju je direktiva iz 2008. propisivala, što je 16 nosilaca mandata posebnih procedura Saveta UN za ljudska prava, uključujući Specijalnog izvestitelja za ljudska prava migranata i Radnu grupu za proizvoljno lišavanje slobode, ocenilo kao rizik da pritvor postane pravilo umesto izuzetka, što bi ga, prema njihovoj oceni, učinilo proizvoljnim u smislu člana 9 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Pravna kritika ovu konstrukciju opisuje terminom crimmigration, sistemsko približavanje migracionog režima krivičnopravnom u kome se prema licima koja nisu počinila krivično delo primenjuju mere prinude svojstvene krivičnom postupku, bez procesnih garancija koje krivični postupak inače pruža. Ilustracija te logike postoji već na nacionalnom nivou. Grčka je u septembru 2025. usvojila zakon koji predviđa zatvorske kazne od dve do pet godina za lica koja se ne povinuju odluci o vraćanju u zadatom roku, što pravna teorija dovodi u pitanje sa stanovišta principa delotvornosti prava Evropske unije koji je Sud pravde EU ranije potvrdio u predmetima koji se tiču kriminalizacije nezakonitog boravka.

Sporazumna konstrukcija i upozorenje koje je stiglo godinu dana ranije

Najspecifičniji element uredbe je mogućnost da država članica, ako zaključi sporazum sa trećom državom, na njenoj teritoriji uspostavi centar za povratak, objekat u koji se transferišu lica sa pravosnažnom odlukom o vraćanju, kao krajnju destinaciju ili tranzitnu tačku. Tekst koji su usaglasili Savet i Parlament formalno zahteva da svaki takav sporazum bude zaključen samo sa trećom državom koja poštuje međunarodne standarde ljudskih prava, uključujući princip zabrane proterivanja u zemlju rizika. Problem nije, dakle, da pravni standard ne postoji. Problem je što uredba ne propisuje ko i na osnovu kakvog postupka, pre potpisivanja sporazuma, utvrđuje da je taj standard zaista ispunjen. Tu procenu, u praksi, sprovodi sama država članica koja pregovara sporazum, bez obavezujuće prethodne provere na nivou Komisije i bez nezavisnog mehanizma nadzora unutar samih centara. Agencija EU za osnovna prava (FRA) je još u februaru 2025, godinu dana pre formalnog predloga, tražila baš takav nezavisan nadzor i individualnu procenu svakog slučaja kao uslov zakonitosti hubova. Usvojeni tekst tu preporuku nije ugradio u istoj meri kada je reč o maloletnicima bez pratnje. Oni su formalno izuzeti iz transfera, ali porodice sa decom nisu, što ostavlja otvoreno pitanje uslova u kojima bi deca mogla provesti dug period odrastanja van pristupa obrazovanju.

Albanski model kao analogija, ne kao pravni presedan

Politički najbliža referentna tačka je protokol koji je Italija potpisala sa Albanijom 2023. godine, na osnovu kojeg su uspostavljeni centri za migrante presretnute na otvorenom moru. Iskustvo tog modela ne ide u prilog tezi da su “return hubs” efikasno rešenje. Italija troši više od 150.000 evra po mestu u albanskom centru, naspram približno 21.000 evra koliko bi isti migrant koštao na Siciliji, a iako je sporazum predviđao kapacitet do 36.000 ljudi godišnje, u centru u Đaderu je u jednom trenutku boravilo samo 43 osobe. Slični projekti van EU pokazuju istu obrazac visokih troškova i ograničenog učinka, od britanskog sporazuma sa Ruandom, napuštenog 2024. nakon što je samo četvoro ljudi otišlo dobrovoljno, do australijskih centara u Papui Novoj Gvineji i Nauruu, koji od 2012. koštaju milijarde dolara uz dokumentovane slučajeve smrti i samopovređivanja.

Taj model je, ipak, pravno odvojen od koncepta “return hub”-a iz nove uredbe, i tu razliku treba precizno povući. Nezavisni advokat Suda pravde EU Emiliou je u mišljenju od 23. aprila ove godine u predmetu Sedrata zaključio da transfer u albanski centar ne predstavlja vraćanje u smislu Direktive iz 2008. godine, jer ne dovodi do izvršenja odluke o udaljenju prema trećoj državi. Lica ostaju pod italijanskom jurisdikcijom, a postupak se nastavlja kao da se odvija na italijanskoj teritoriji. “Return hub” iz nove uredbe je konceptualno suprotan ovom modelu, jer se kod njega odluka o vraćanju upravo izvršava transferom nadležnosti na treću državu. Albanski model je test koliko duboko država članica može premestiti sopstvenu nadležnost van svoje teritorije bez gubitka kontrole nad postupkom, dok je “return hub” test da li EU dozvoljava da se ta kontrola formalno prenese na treću državu. To što je reč o različitim pravnim pitanjima ne znači da su politički nepovezana, jer ishod u predmetu Sedrata oblikuje granice tumačenja na koje će se Sud pravde EU pozivati kada mu stigne predmet koji se izričito odnosi na centre osnovane po novoj uredbi.

Region kao otvoreno pitanje

Postojeći sporazumi o statusu sa Frontexom, koje EU ima sa Albanijom, Moldavijom, Crnom Gorom, Severnom Makedonijom i Srbijom, ne sadrže pravnu mogućnost uspostavljanja "return hubs", a njihovo uvođenje bi zahtevalo potpuno novi pregovarački krug. To, međutim, ne znači da je pitanje irelevantno za zemlje kandidate. Status kandidata stvara strukturni interes da se Briselu pokaže spremnost na saradnju u oblastima koje EU proglasi prioritetnim, a ta saradnja se po pravilu posmatra u širem kontekstu tempa pristupnih pregovora. Rizik nije hipotetički upravo zbog mehanizma opisanog gore. Ako odluku o ispunjenosti standarda ljudskih prava treće države ne donosi nezavisno telo EU nego pregovarački proces između dve strane, onda odluka o eventualnom prihvatanju “hub”-a lako postaje rezultat pregovaračkog pritiska, u kome je odbijanje politički skuplje od pristanka, umesto rezultata samostalne procene sopstvenih kapaciteta za zaštitu ljudskih prava.

Dva odvojena procesa za sada drže region po strani, ali na različitim osnovama. Na listi od dvanaest zemalja za koje je, prema izveštajima agencije AFP, Brisel sondirao interesovanje za uspostavljanje huba po novoj uredbi, region nije zastupljen, osim Crne Gore, čiji premijer je prihvatanje “hubs” uslovio ulaganjem od deset milijardi evra u izgradnju železnice, što je u praksi odbijanje preformulisano visinom troškova. Britanska vlada je, odvojeno i u okviru sopstvene, posebne strategije povratka koja nije deo ove uredbe, predložila baš Srbiju, Bosnu i Hercegovinu i Albaniju kao moguće lokacije za hub, na šta je Human Rights Watch upozorio da bi to dodatno opteretilo već problematičan sistem detencije u BiH. Bosna i Hercegovina je u međuvremenu poručila da ne vodi nikakve pregovore niti postoje inicijative za otvaranje novih centara na njenoj teritoriji, a iz Delegacije EU u BiH stiže poruka da regulativa ne nameće obaveze trećim zemljama. Da bi se pitanje centra za povratak ikada našlo na agendi neke od zemalja regiona, bila bi potrebna odluka koja zahteva mnogo više od tehničkog pristanka, uključujući civilno društvo, stručnu javnost i jasnu procenu dugoročnih nacionalnih interesa, budući da bi domaćin morao da ispuni zahtevne uslove iz evropskog pravnog okvira bez ikakvog pristupa mehanizmima odlučivanja unutar same Unije.

Autorka: Sara Mijačić