Pretpristupna pomoć EU za jačanje administrativnih kapaciteta na Zapadnom Balkanu

U novom izveštaju Evropskog revizorskog suda ocenjuje se da je finansijska pomoć EU zemljama Zapadnog Balkana bila u najvećoj meri uspešna, da je doprinela jačanju administrativnih kapaciteta u regionu, ali i da je implementacija evropske pomoći otežana zbog nedostataka u nacionalnim telima zemalja u regionu.

Revizori su sproveli metareviziju, izveštaj kojim se ocenjuje način na koji je Evropska komisija upravljala sredstvima pretpristupne pomoći (IPA) u Albaniji, BiH, Makedoniji, Crnoj Gori, Srbiji i na Kosovu* u periodu od 2007. do 2013. godine. Revizori su se oslanjali na podatke iz svojih prethodnih izveštaja i Komisijinih procena, te su imali u vidu kako proces izrade programa, tako i 52 nacionalna projekta i tri regionalna programa. U obzir su takođe uzeti i trendovi za period od 2014. do 2020.

Osnovni cilj izveštaja bio je da proceni da li je Komisija programom IPA doprinela jačanju administrativnih kapaciteta u regionu Zapadnog Balkana. Tako su se revizori fokusirali na dva sektora važna za jačanje administrativnih kapaciteta: (a) vladavinu prava (osnovna prava, pravda i unutrašnji poslovi), s posebnim osvrtom na borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala; te (b) reformu javne uprave, uključujući upravljanje javnim finansijama.

_________________________________________________________________________

Od 2007. do 2014. godine finansijska pomoć EU Zapadnom Balkanu kroz Instrument pretpristupne pomoći (IPA) iznosio je 5,1 milijardu evra. Pomoć je dodeljena u okviru nacionalnih i regionalnih programa. Od toga, gotovo četvrtina pomoći dodeljena je za poboljšanje administrativnih kapaciteta u osnovnim oblastima vladavine prava i javne administracije.

Podrška koja se pružala vladavini prava u zemljama korisnicama osmišljena je kako bi se niz osetljivih državnih tela, kao što su ministarstva, agencije, policija i pravosudna tela, približio osnovnim pravima i pravnoj tekovini EU. IPA projekti su takođe uticali na izradu i donošenje boljih nacionalnih zakona. Podrška koja se pružala reformi javne uprave, uključujući upravljanje javnim finansijama, bila je usmerena i na osetljiva područja kao što su zapošljavanje na osnovu zasluga i kvalitetno osposobljavanje u javnoj upravi te puni budžetski ciklus. Osim toga, Komisija je osmišljavanjem regionalnih programa podržavala aktivnosti regionalnih organizacija poput Saveta za regionalnu suradnju (RCC) i Regionalne škole za javnu upravu (ResPA), kao i intervencije u sklopu Okvira za ulaganja na Zapadnom Balkanu (WBIF).
__________________________________________________________________________

U izveštaju se iznosi niz merljivih konkretnih preporuka kako bi se poboljšalo određivanje ciljeva te osmišljavanje i sprovođenje IPA projekata na Zapadnom Balkanu, kao i podsticala veća predanost nacionalnih tela iz šest zemalja Zapadnog Balkana jačanju administrativnih kapaciteta.

U ovakvim tematskim izveštajima Evropskog revizorskog suda, iznose se rezultati revizija uspešnosti i usklađenosti koje su sprovedene za posebna budžetska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizorskih zadataka, Sud nastoji da postigne što veći učinak, uzimajući u obzir rizike za uspešnost ili usklađenost, vrednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promene, te politički i javni interes.

Izveštaj revizora utvrđuje da upravljački ciljevi koje je Evropska komisija uspostavila nisu uvek bili konkretni i merljivi, da su se programi i projekti temeljili na potrebama, ali i da su u nekim slučajevima procene korisnika u oblasti vladavine prava pokazale znatne nedostatke. Korišćenje sredstava IPA fondova bilo je otežano nedovoljnim administrativnim kapacitetima u nekim zemljama, ali i strogim zahtevima povezanima sa upravljanjem finansijskim sredstvima EU, od trenutka kada je upravljanje njima decentralizovano.

Uprkos primećenim nedostacima, Komisija je bila efikasna u praćenju primene projekata. Bila je i delimično uspešna u praćenju mera preduzetih na temelju zaključaka i preporuka proizašlih iz evaluacija (nije sistematski primenjivala stroge uslove, niti je pratila preduzete mere na temelju njih). Bez obzira na značajne nedostatke korisnika pretpristupne evropske pomoći, Evropska komisija je uspela da održi donatorsku koordinaciju.

Kad je reč o administrativnim kapacitetima, u okviru pomoći EU postignuti su planirani ciljevi, dok je podrška vladavini prava i reformi javne uprave ocenjena kao delimično održiva.

Kada su u pitanju projekti u oblasti vladavine prava, izveštaj pokazuje da Komisija nije uvek bila dosledna u primeni uslova. U izveštaju se takođe ocenjuje da za ključna područja kao što su sloboda medija, javna tužilaštva i borba protiv korupcije i organizovanog kriminala bila obezbeđena relativno mala sredstva. Na održivost projekata, takođe, uticali su i izostanak političke volje korisnika da sprovedu reformu u institucijama, nedovoljna budžetska sredstva, brojnost osoblja, kao i loša koordinacija.

U području reforme javne uprave zalaganjem Komisije mnogi projekti imali su konkretne i održive rezultate. Iako to nije bio izričit cilj IPA, Komisija je mogla snažnije podsticati korisnike da upotrebljavaju IPA kao alat za učenje u ostalim područjima svoje javne uprave.

Revizorski uzorak nacionalnih IPA projekata – korisnik Republika Srbija

Sud naglašava da je posebna pažnja Evropske komisije bila posvećene poboljšanju regionalne saradnje i jačanja administrativnih kapaciteta na celom Zapadnom Balkanu, naročito preko Okvira za ulaganja na Zapadnom Balkanu. Istovremeno, navodi se i da tokom razdoblja obuhvaćenog izveštajem, Savet za regionalnu saradnju nije imao značajnijeg učinka na terenu. Kad je reč o Regionalnoj školi za javnu upravu (ReSPA), Bilo je prerano da se utvrdi jesu li se pomoću nje povećali administrativni kapaciteti na Zapadnom Balkanu.

Ocenjeno je da je politički dijalog u regionu imao ograničeni uticaj na vladavinu prava u velikom broju slučajeva, ali da je doprineo napretku u oblasti reforme javne uprave.

Preporuke Evropskog revizorskog suda, koje je Evropska komisija već prihvatila, odnose se na bolju izradu i implementaciju projekata za Zapadnom Balkanu, ali i veću posvećenost nacionalnih institucija u zemljama korisnicama pomoći.

*Ova oznaka je bez prejudiciranja stavova o statusu i u skladu je sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova