Važna je transparentnost postupaka javnih nabavki

O dosadašnjem procesu pregovora o pristupanju u Poglavlju 5, narednim koracima i planovima, te izazovima u postupcima javnih nabavki, za bilten „Progovori o pregovorimaˮ govori Hana Kukuć, predsednica Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.

BOS: Srbija je u junu predala pregovaračku poziciju za Poglavlje 5 (Javne nabavke) Evropskoj komisiji. Trenutno je u toku rasprava o nacrtu zajedničke pozicije EU, a predstavnici Unije najavljuju da je Srbija tehnički spremna da se u pregovorima o pristupanju otvori i to poglavlje. Kakva je dalja dinamika i kada očekujete da će ono zaista i biti otvoreno?

Hana Hukić: Najavljeno je da će Poglavlje 5 biti otvoreno odmah nakon otvaranja Poglavlja 23 i 24, koja su otvorena u julu 2016. godine. Poglavlje 5 nema merila za otvaranje i Evropska komisija prepoznala je napredak u ovoj oblasti te je pitanje otvaranja Poglavlja 5 sada stvar političkog momenta u odnosima Srbije i EU. Jedno je sigurno ‒ ovo poglavlje biće otvoreno u prvom narednom ciklusu, možda i do kraja 2016. Ako se steknu politički uslovi.

Kako je navedeno u izveštaju o skriningu za Poglavlje 5, sistem javnih nabavki Srbije je u širem smislu usklađen sa pravnim tekovinama EU o javnim nabavkama. Kao ključni izazov istaknuto je jačanje kapaciteta za primenu i sprovođenje zakona na svim nivoima. Kako će Srbija da odgovori ovim izazovima u narednom periodu, imajući u vidu postojeću zabranu zapošljavanja u javnom sektoru?

Najavljeno je da će zabrana zapošljavanja u javnom sektoru biti ukinuta tokom 2017. godine. Jačanje kapaciteta moguće je i efikasnijom unutrašnjom organizacijom organa, kao i smislenim korišćenjem eksterne ekspertske donatorske pomoći EU i drugih međunarodnih organizacija i Republička komisija, u tom smislu, intenzivno sprovodi aktivnosti usmerene upravo na jačanje postojećih kapaciteta.

Pitanje javnih nabavki je pitanje konkurencije. Na osnovu izveštaja Uprave za Javne nabavke za prvo polugodište 2016. godine, intenzitet konkurencije je na najnižem nivou za protekle četiri godine i iznosi 2,5 ponude po zaključenom ugovoru. Koji su osnovni razlozi za nizak prosečan broj ponuda? Šta odvraća ponuđače od učešća u postupcima javnih nabavki?

Pretpostavka da postoji dogovaranje u vezi tendera s jedne strane, dok s druge strane na konkurenciju utiče i celokupan privredni ambijent. Zato je važna uloga Republičke komisije kao faktora poverenja u sistemu javnih nabavki, s obzirom na njenu nadležnost kao nezavisnog žalbenog tela, ali isto tako važna je i uloga drugih državnih organa i institucija.

Na osnovu brojnih istraživanja, poverenje u sistem javnih nabavki u Republici Srbiji narušeno je zbog toga što nadležni državni organi neažurno primenjuju svoja zakonska ovlašćenja. Koliko dugo traje postupak zaštite prаvа ponuđača u postupcima javnih nabavki? Koji su najčešći razlozi za podnošenje žalbi?

Zakonski rok je 20 dana sa mogućnošću produženja za 15 dana. Žalbe se podnose na konkursnu dokumentaciju, a razlozi su različiti ‒ od pitanja dopunjavanja ponuda, do osporavanja tzv. aktivne legitimacije, kao i zbog nepravilno izvršene stručne ocene ponuda od strane naručilaca.

Kad je reč o sadržini konkursne dokumentacije, žalbe se često odnose na disriminatorske dodatne uslove. Zatim, razlog podnošenja žalbe mogu biti diskriminatorski dodatni uslovi koji nisu u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama.

Poglavlje 5 je u tesnoj vezi sa Poglavljem 23 (Pravosuđe i osnovna prava), u segmentu koji se tiče borbe protiv korupcije. U Srbiji su javne nabavke, prema oceni međunarodnih institucija, jedno od glavnih uporišta korupcije i netransparentnosti, i na kraju velikog gubitka državnog novca. Sa kojim problemima se srećete u primeni Zakona o javnim nabavkama? Koji se mehanizmi za poštovanja propisa ne koriste u dovoljnoj meri?

Često se susrećemo sa neinformisanošću i nepoznavanjem propisa kako kod pojedinih naručilaca tako i kod ponuđača. Pre svega, važna je transparentnost postupka nabavke tj. sve informacije moraju biti dostupne učesnicima u postupku, izuzev onih koje predstavljaju poslovnu tajnu. Takođe, mehanizam pravovremenog i preciznog planiranja nabavki od strane naručilaca mogao bi se adekvatnije koristiti, jer iz grešaka u planiranju često proizilaze greške u postupku,  npr. određivanje nerealne procenjene vrednost nabavke često dovodi do problema u postupku. Takođe, naručioci sastavljaju konkursnu dokumentaciju na nejasan i kontradiktoran način što često dovodi do ulaganja zahteva za zaštitu prava. Mehanizam interne revizije bi se takođe mogao efektivnije koristiti.

Oblast javnih nabavki je vrlo kompleksna i dinamična, što zahteva stalan proces edukacije ─ pre svega lica koja rade na sprovođenju postupaka javnih nabavki.

U koliko su slučajeva u poslednjih pet godina naručioci poništili tender/obustavili postupak ili odustali od zaključivanja ugovora zbog koruptivne prakse? Koji su najčešći razlozi za navedene postupke?

Ovi podaci nisu dostupni Republičkoj komisiji. Republička komisija nadležna je za postupak zaštite prava ponuđača i javnog interesa i bavi se, u principu, formalnom i suštinskom ispravnošću ponuda u postupku javne nabavke, a na osnovu podnete žalbe/zahteva za zaštitu prava.

Koliko postupaka javnih nabavki je poništeno u Srbiji zbog postojanje sukoba interesa?

U 2015. godini je doneta jedna odluka po zahtevu za zaštitu prava, a u vezi s postojanjem konflikta interesa i taj postupak poništen je u celini. Takođe, u 2015. godini podneto je od strane naručilaca pet predloga za zaključenje ugovora prema članu 30. Zakona o javnim nabavkama od kojih su četiri usvojena, a jedan odbijen.

Prema izveštaju Državne revizorske institucije najviše nepravilnosti u 2015. godini utvrđeno u sprovođenju javnih nabavki, a vrednost nabavki koje nisu zakonski sprovedene bila je oko 8,4 milijardi dinara. Koliko uopšte značaja dajemo internoj reviziji kao kontrolnom mehanizmu u javnim nabavkama?

Premalo, zaista premalo. Ovaj mehanizam, koji je veoma važan, nekako je u senci eksterne revizije koju sprovodi Državna revizorska institucija. Ovaj mehanizam kontrole unutar naručioca mora se ojačati kroz uspostavljanje adekvatnih kadrovskih kapaciteta, ali i kroz podršku za sprovođenje poverenih nadležnosti.

Na osnovu gorepomenutog izveštaja najviše neregularnosti je bilo kod javnih nabavki u lokalnim samoupravama. Kako postupak javnih nabavki organizuju srpske opštine i gradovi?

Ovde imamo širok dijapazon organizacionih rešenja kad su u pitanju jedinice lokalne samouprave. Neke lokalne samouprave imaju, kao npr. Pančevo i Beograd, oformljenu Agenciju za javne nabavke, druge sprovode nabavke u okviru odeljenja/sektora za finansijsko-materijalne poslove. Mislim da se centralizacijom nabavki na lokalu može postići dosta ušteda. Takođe, lokalni nivo mora biti uključen u razne vidove edukacije i treninga koji se sprovode na centralnom nivou, jer je često neznanje, a ne loša namera, uzrok neregularnosti.

Kako vidite dosadašnju ulogu civilnog društva u uspostavljanju efikasnog sistema javnih nabavki i odgovornosti u trošenju javnih sredstava? Šta vidite kao ključni izazov u funkcionisanju institucije građanskog nadzora? Kako omogućiti veće uključivanje civilnog društva, u donošenje odluka i kontrolu upravljanja javnih sredstava?

Nevladine organizacije (OCD) su danas važan korektivni faktor izvršne grane vlasti u Srbiji. Njihov doprinos u oblasti javnih nabavki je sve veći, naročito u kontekstu borbe protiv korupcije u javnim nabavkama, s obzirom na to da se Zakon o javnim nabavkama smatra i antikorupcijskim pravnim aktom, odnosno propisom. OCD mogu biti od velike pomoći, pre svega kad je reč o praćenju primene zakona, s obzirom na to da stručnost i analitičnost svojih kadrova mogu fokusirati na pojedine segmente zakona i izvesti kvalitativno vredne zaključke. Prednost OCD, u odnosu na državne organe u ovom kontekstu, jeste njihova fleksibilnosti i operativnost, kao i nezavisnost od izvršne vlasti, koja im daje veliku slobodu delovanja i istraživanja.

OCD često mogu da bolje artikulišu preporuke, ideje ili kritike građana i medija, i u principu nisu podložne političkom pritisku establišmenta. OCD takođe mogu da budu korisna transmisija između državnih organa i međunarodnih organizacija.

Intervju pripremila Danijela Božović