foto: FES / KAS

U francusko-nemačkom non pejperu od 4. juna se, s pravom, konstatuje da je politika proširenja najatraktivnija i uticajnija politika Evropske unije. Međutim, ukoliko ne računamo prvo proširenje iz 1973. godine, proširenje na Zapadni Balkan se najduže čeka – toliko da se ono od nedavno stavlja u drugi plan zbog potencijalnog proširenja inspirisanog geopolitičkim razlozima. Šta je uzrok tome? Šta su moguće posledice? O tome, o odnosu Brisela i regionu, o daljem proširenju Unije, kao i o tome kako bi izgledalo proširenje inspirisano geopolitičkim razlozima, razgovaramo sa Peterom Hurelbrinkom, direktorom regionalne kancelarije Fondacije Fridrih Ebert za Srbiju i Ivanom Račić, koordinatorkom projekata, kao i Jakovom Devčićem, šefom predstavništva Fondacije Konrad Adenauer za Srbiju i Crnu Goru. 

PROGOVORI O PREGOVORIMA: Čija je odgovornost za ovo godoovsko čekanje da region postane deo Unije?

PETER HURELBRINK I IVANA RAČIĆ: Francusko-nemački non-pejper pre svega treba posmatrati kao pokušaj vraćanja kredibiliteta procesu proširenja. On ne uvodi nužno radikalno novu ideju, jer se o faznom, postepenom ili diferenciranom pristupanju raspravlja već godinama. Međutim, politička težina ovog dokumenta leži u činjenici da predstavlja svojevrsno priznanje da stari model štapa i šargarepe nije dao očekivane rezultate.

S jedne strane, EU time priznaje da postojeći model nije dao dovoljno rezultata i da mora ponuditi vidljivije i konkretnije podsticaje. S druge strane, predlog uvodi strožu logiku odgovornosti: koristi su moguće samo uz stvarne reforme, dok nazadovanje mora imati posledice.

Razlozi za dugo čekanje Zapadnog Balkana, međutim, dublji su od samog dizajna pristupnog procesa. Odgovornost snose i zemlje kandidati i Evropska unija. U velikom delu regiona evropske integracije su vremenom postale proces koji se često simulira umesto da se istinski sprovodi. Strategije, akcioni planovi i zakoni se usvajaju, ali bez stvarne političke volje da se promeni način vršenja vlasti, depolitizuju institucije, bori protiv korupcije, ojača vladavina prava, zaštiti sloboda medija i ograniči koncentracija moći, oni često ostaju formalni umesto transformativni.

S druge strane, Evropska unija je tokom godina takođe doprinela slabljenju sopstvenog kredibiliteta. Predugo je tolerisala stabilokratiju. U praksi je to značilo zanemarivanje demokratskog nazadovanja zarad kratkoročne političke stabilnosti. Poruke EU često nisu bile dovoljno jasne ni dosledne. EU je govorila o vladavini prava, a istovremeno održavala blisku saradnju s vlastima koje su upravo te principe podrivale. Time je oslabila transformativna moć proširenja, koja je zapravo bila suština čitavog procesa.

Moguće posledice su ozbiljne. Ako se proces proširenja doživljava kao beskonačna čekaonica bez jasnog ishoda, onda gubi svoju moć da transformiše društva. Građani se zamaraju ili emigriraju u EU, političke elite uče da je dovoljno održavati proevropsku retoriku bez stvarnih reformi, a prostor za uticaj drugih spoljnih aktera postaje veći. U takvom okruženju slabi poverenje u EU, kao i pritisak na domaće vlasti da se demokratizuju.

Zato bismo rekli da je odgovornost podeljena. Zemlje kandidati moraju prestati da imitiraju reforme, a Evropska unija da imitira odlučnost. Ako EU želi da politika proširenja ponovo postane njena najprivlačnija i najuticajnija politika, mora obnoviti kredibilitet obećanja o članstvu, ali i doslednost u primeni uslova. Istovremeno, zemlje regiona moraju pokazati da evropske integracije nisu samo spoljnopolitička deklaracija, već unutrašnji reformski proces koji menja način funkcionisanja institucija, politike i društva. Uzgred: ove promene ka većoj demokratiji i vladavini prava moraju sprovesti u svakom slučaju, čak i kada uopšte ne bi postojala perspektiva članstva u EU – u interesu sopstvenih građana.

JAKOV DEVČIĆ: Odgovornost za ovakvu situaciju podeljena je između Evropske unije i zemalja Zapadnog Balkana. S jedne strane, u EU dugo nije postojao jasan politički konsenzus o tempu proširenja, iako sâm cilj nije bio sporan. S druge strane, u regionu je u više država došlo do stagnacije reformi, naročito u oblasti vladavine prava i institucionalnog razvoja. Zbog toga se proces proširenja značajno usporio i razvukao, što je dovelo do svojevrsnog zamora, kako unutar EU, tako i među državama kandidatima. Ipak, Crna Gora pokazuje koliko brzo može da dođe do zamaha u proširenju, sa obe strane, ako postoji jasna politička volja. Istovremeno, nakon ruske agresije na Ukrajinu, proširenje dobija izraženiju geopolitičku dimenziju, pa se fokus delimično pomera ka državama poput Ukrajine i Moldavije.

POP: Zadržimo se još jednim pitanjem na pomenutom dokumentu. U njemu se navodi da je evropska perspektiva Zapadnog Balkana uspostavljena pre više od 20 godina, ali da su za delimično ili puno članstvo neophodne reforme. Dakle, hoće li Evropska unija, odnosno Nemačka, imati strpljenja za Zapadni Balkan? Postoji li scenario u kojem EU diže ruke od Zapadnog Balkana jer, jednostavno, ne vidi pomake? I zašto se dosad to nije dogodilo?

Ne mislimo da će Evropska unija formalno odustati od Zapadnog Balkana, jer bi to bilo politički, strateški i simbolički veoma skupo. Zapadni Balkan nije udaljeno susedstvo, već deo neposrednog geografskog, političkog, kulturnog, istorijskog, društvenog i bezbednosnog okruženja Evropske unije. Zemljama Zapadnog Balkana nije potrebna evropska perspektiva – izraz koji se tako često ponavlja – one jesu i oduvek su bile suštinski deo Evrope. Okružene su državama članicama EU, duboko povezane sa Evropskom unijom, a njene političke krize direktno utiču na evropsku stabilnost, migracije, bezbednost, energetiku i spoljnopolitičko nadmetanje s drugim akterima.

EU stoga dosad nije okrenula leđa regionu, ne zato što je zadovoljna tempom ili dubinom reformi, već zato što zna da bi odustajanje otvorilo još više prostora za nestabilnost.

Međutim, pitanje ne bismo sveli samo na to da li će EU ili Nemačka imati strpljenja za Zapadni Balkan. Pristupanje nije jednostran proces u kojem Evropska unija samo čeka da se region promeni. To je odnos u kojem Evropska unija mora biti kredibilna, dosledna i jasna, dok zemlje kandidati moraju pokazati stvarnu političku volju za sprovođenje reformi. Ponovo: ne u interesu EU, već u interesu sopstvenih građana.

Ako strpljenje znači beskrajnu toleranciju stagnacije, simuliranih reformi, zarobljenih institucija i demokratskog nazadovanja, onda ono više ne pomaže ni regionu ni Evropskoj uniji. Takvo strpljenje proces proširenja čini besmislenim i šalje poruku da je dovoljno održavati proevropsku retoriku bez ikakvih stvarnih promena u načinu upravljanja državom. Upravo je to slučaj već previše godina.

Ali ako strpljenje znači dugoročnu političku posvećenost regionu, s jasnim obavezama na obe strane, strožom primenom uslova, posledicama za nazadovanje i konkretnijim koristima za građane kada se reforme zaista sprovode, onda ono ima smisla.

Ono što je važno, dakle, nije samo održavati evropsku perspektivu otvorenom, već je učiniti kredibilnom i zasnovanom na principima. EU mora doslednije poštovati osnovna načela politike proširenja, pre svega ispunjavanje kopenhaških kriterijuma. To znači da ne može, s jedne strane, insistirati na vladavini prava, demokratskim institucijama i slobodi medija, a s druge strane politički legitimisati aktere koji upravo te principe podrivaju, zarad kratkoročne stabilnosti ili geopolitičkih interesa. Drugim rečima, EU bi trebalo da bude manje spremna da politički nagrađuje zemlje koje ne pokazuju stvaran napredak. Takav pristup može predstavljati i priliku za one koji zaista sprovode reforme i upozorenje za one koji evropske integracije koriste samo kao retorički okvir.

JAKOV DEVČIĆ: Nije reč o strpljenju, niti je ikada bila. Evropska unija nije okrenula leđa Zapadnom Balkanu, pre svega zato što je taj region neodvojivi deo Evrope. Geografski, politički i bezbednosno. Sve dok postoji jasna politička volja za pristupanjem u samim zemljama regiona, Evropska unija, a posebno Nemačka, ostaju spremni partneri u tom procesu. Naravno, znamo da je proširenje zasnovano na principu zasluga: tempo napredovanja zavisi isključivo od sprovođenja reformi, naročito u oblasti demokratije i vladavine prava. Scenario potpunog odustajanja od Zapadnog Balkana ne postoji. Ovaj region ima strateški značaj.

POP: Proširenje na Ukrajinu i Moldaviju ne bi bilo prvo proširenje inspirisano geopolitičkim razlozima. Kako bi ono zapravo izgledalo? Da li bi takođe imalo obrise postepenog uključivanja u zajedničke politike Unije ili bi imalo drugačiji obrazac i uslove?

Proširenje na Ukrajinu i Moldaviju zaista ne bi bilo prvo geopolitički motivisano proširenje, ali bi svakako bilo među najsloženijima. Rat u Ukrajini i ruski pritisak na Moldaviju ponovo su učinili proširenje pitanjem ne samo usklađivanja s pravnim tekovinama EU već i bezbednosti, stabilnosti i strateškog pozicioniranja Evrope.

Ipak, ne mislimo da bi ovo proširenje moglo, niti trebalo, da poprimi oblik političkog prijema bez uslova. Realističniji scenario predstavlja kombinacija klasičnog pristupnog procesa i postepenog uključivanja u odabrane politike EU. Takav pristup ima smisla samo ukoliko se postepena integracija ne posmatra kao zamena za članstvo, već kao most ka njemu. U suprotnom, EU bi reprodukovala problem koji je već dobro poznat na Zapadnom Balkanu: proces koji nudi delimične koristi, ali nema jasan krajnji cilj. Ukoliko je postepena integracija deo kredibilnog puta ka članstvu, ona može biti korisna. Građanima i institucijama pruža vidljive koristi pre formalnog pristupanja, uz istovremeno očuvanje uslovljenosti reformama.

Slučaj Ukrajine donosi izazove koji su daleko složeniji od onih sa kojima se suočavala većina prethodnih kandidata. Reč je o zemlji u ratu, sa ogromnim potrebama za obnovom, velikim poljoprivrednim sektorom, ozbiljnim bezbednosnim pitanjima i potencijalno značajnim uticajem na budžet i politike EU. Moldavija se suočava s drugačijim, ali podjednako ozbiljnim izazovima, uključujući ruski pritisak, energetsku ranjivost i nerešeno pitanje Pridnjestrovlja.

Zbog toga će obrazac pristupanja Ukrajine i Moldavije verovatno imati snažniju geopolitičku dimenziju nego prethodna proširenja. Međutim, on ne sme biti odvojen od osnovnih kriterijuma za članstvo. Evropska unija moraće da uskladi dve potrebe: da politički i bezbednosno ukotvi Ukrajinu i Moldaviju u evropski prostor, a istovremeno sačuva kredibilitet procesa proširenja.

Za Zapadni Balkan je naročito važno da se time ne stvori utisak o dva procesa i dva skupa pravila. Ako se Ukrajini i Moldaviji omogući brže uključivanje u pojedine politike EU zato što ispunjavaju uslove i zato što postoji geopolitička hitnost, onda isti osnovni princip mora važiti i za zemlje Zapadnog Balkana koje zaista sprovode reforme. Drugim rečima, geopolitika može objasniti novu dinamiku, ali ne sme zameniti princip zasluga.

JAKOV DEVČIĆ: Proširenje na Ukrajinu i Moldaviju ne bi značilo odstupanje od postojećih kriterijuma, već pre svega promenu u načinu integracije. Sve više se govori o modelu postepene integracije, koji podrazumeva ranije uključivanje kandidata u pojedine politike i programe EU, kao i ograničeno institucionalno učestvovanje, pre punopravnog članstva. U tom kontekstu, ideja takozvanog „pridruženog članstva“ za Ukrajinu predstavlja pokušaj da se obezbedi politička i institucionalna povezanost, bez ubrzanog punog pristupanja. Ipak, ključno je da naglasim: svaki proces pristupanja ostaje individualan, i njegova dinamika zavisi od pojedinačnog konteksta i konkretnih reformi svake države.

POP: Može li proširenje na Moldaviju, Gruziju ili Ukrajinu dovesti do novog zamora od proširenja dok se nove države članice i sama Unija prilagođavaju, kao što se dogodilo nakon prijema Bugarske, Rumunije, a potom i Hrvatske? Šta bi to u tom slučaju značilo za Zapadni Balkan?

Rizik od zamora od proširenja postoji pri svakom novom proširenju, i to na obe strane: među zemljama kandidatima koje godinama čekaju članstvo, ali i unutar same Evropske unije. Za građane i vlade država članica svako veliko proširenje otvara pitanja troškova, funkcionisanja institucija, raspodele sredstava, migracija, bezbednosti i unutrašnje kohezije. Ono, takođe, menja unutrašnju ravnotežu EU, od budžeta, poljoprivredne i kohezijske politike do procesa donošenja odluka i političkih odnosa među državama članicama. To je bilo vidljivo i nakon ranijih proširenja, posebno posle prijema Bugarske i Rumunije, a pre toga Hrvatske, kada je u nekim državama članicama ojačao oprez prema daljem proširenju.

Za Zapadni Balkan bi novi zamor od proširenja bio posebno opasan ukoliko bi se, nakon novog geopolitičkog zamaha za proširenje, prostor za region ponovo zatvorio. To bi bilo doživljeno kao još jedna potvrda da se evropska perspektiva stalno pomera i da su decenije čekanja imale malo političke vrednosti.

Istovremeno, moramo biti iskreni i prema sebi: Zapadni Balkan nije iskoristio period kada je proširenje bilo manje opterećeno geopolitičkim pitanjima i kada su okolnosti bile povoljnije. U mnogim zemljama regiona reforme su predugo simulirane, institucije su slabile, a evropske integracije često su korišćene kao retorički okvir umesto kao istinski proces unutrašnjih reformi. Zato ne možemo jednostavno reći da je problem samo u tome što se EU sada više fokusira na Ukrajinu i Moldaviju.

Ključno pitanje je, dakle, da li EU može reformisati samu sebe, a da pritom proširenje ostane kredibilno. To zahteva više od tehničke pripreme procedura odlučivanja i budžetskih mehanizama. Potrebna je i politička klima unutar Unije u kojoj se proširenje građanima objašnjava kao ulaganje u stabilnost, bezbednost i budućnost Evrope, a ne samo kao trošak ili rizik. Istovremeno, EU mora svim kandidatima, uključujući i Zapadni Balkan, ponuditi uverljivu mapu puta sa konkretnim međukoracima i jasnim uslovima. U suprotnom, svako novo proširenje proizvešće novi talas frustracije među onima koji ostanu po strani.

JAKOV DEVČIĆ: Za razliku od ranijih talasa proširenja, današnji proces je znatno fleksibilniji i zasnovan na faznom i reverzibilnom principu. To znači da napredak u integraciji direktno prati napredak u reformama, dok stagnacija ili nazadovanje mogu dovesti do zastoja ili čak vraćanja unazad. Upravo zbog takvog pristupa, manja je verovatnoća da će doći do nove „zasićenosti“ proširenjem u klasičnom smislu. Za Zapadni Balkan to znači da ne postoji automatsko čekanje: svaka država napreduje sopstvenim tempom, u skladu sa sopstvenim reformskim rezultatima. Ključno je da u državama koje teže članstvu donosioci odluka u vladi, opoziciji i civilnom društvu pokažu političku volju, odlučnost i kreativnost.

POP: Postoji li bojazan da – ukoliko Moldavija i Ukrajina preteknu u procesu integracije zemlje Zapadnog Balkan – Evropska unija izgubi trajno svoju popularnost kod građana i građanki na Balkanu? Šta bi u toj situaciji bila strategija delovanja Unije, Nemačke?

Popularnost EU u regionu ne zavisi samo od redosleda pristupanja, već od toga da li građani proces doživljavaju kao izvor pravde, bezbednosti, boljeg života i institucionalne zaštite. Ukoliko Ukrajina i Moldavija napreduju zato što zaista sprovode reforme, dok zemlje Zapadnog Balkana stagniraju zbog zarobljenih institucija, korupcije i demokratskog nazadovanja, to je razumljivo. Međutim, ukoliko se stvori utisak da se neke zemlje guraju napred iz geopolitičkih razloga, dok se druge ostavljaju po strani uprkos dugom čekanju i delimično sprovedenim reformama, cena po kredibilitet EU bila bi još veća nego što je već sada.

Severna Makedonija je možda najbolji primer razlike između podrške članstvu i poverenja u sam proces. Građani i dalje u značajnoj meri podržavaju članstvo u EU, ali je kredibilitet procesa ozbiljno narušen. To nije samo posledica sporih reformi, već i dugog iskustva s bilateralnim blokadama, neispunjenim obećanjima, promenljivim uslovima i osećajem da političke odluke pojedinih država članica mogu poništiti sve što je neka zemlja već uradila. Zato ne bismo govorili samo o popularnosti EU, već o poverenju u pravedan i predvidiv proces.

Proširenje je nekada bilo moćan instrument demokratizacije upravo zato što je članstvo delovalo kao stvaran i dostižan cilj. Kada taj cilj postane neizvestan, kada se uslovi doživljavaju kao promenljivi, a koristi kao udaljene, sposobnost EU da utiče na unutrašnje reforme u zemljama kandidatima slabi. Evropske integracije tada konačno prestaju da budu pokretačka snaga promena i postaju ništa više od retoričkog, praznog okvira.

Strategija EU, kao i Nemačke, stoga bi trebalo da bude obnavljanje poverenja u proces: kroz jasnije uslove, vidljivije koristi za građane i direktniju komunikaciju s društvima Zapadnog Balkana, a ne samo s vladama, koje prečesto samo glume želju da ispune kriterijume vladavine prava i demokratije.

JAKOV DEVČIĆ: Važno je naglasiti da pristupanje nije trka između država, već je to proces kojim svaka zemlja unapređuje životni standard, pravosudni sistem i slobode i prava pojedinaca. U tom smislu ključ strategije EU i Nemačke jeste da reforme učine vidljivo povezanim sa konkretnim benefitima – kroz fondove, programe i postepenu integraciju u jedinstveno tržište. U suprotnom, postoji realan rizik slabljenja poverenja u EU i jačanja uticaja alternativnih aktera u region. Zato – ko se brže reformiše, brže se integriše. I bojazni nema.

POP: Kako u kontekstu dve trke u proširenju – Zapadnog Balkana i Ukrajine i Moldavije – gledate na Island kao članicu ili, potencijalno, Ujedinjeno Kraljevstvo?

Island je zanimljiv primer jer pokazuje da se politika proširenja danas ne može posmatrati samo kroz dva koloseka: Zapadni Balkan s jedne strane, a Ukrajina i Moldavija s druge. To je deo šireg pitanja kako će evropska politička arhitektura izgledati u narednim decenijama.

Island, međutim, nije uporediv s većinom sadašnjih kandidata. Već je duboko integrisan sa Evropskom unijom kroz Evropski ekonomski prostor i Šengen, poseduje stabilne institucije i ranije je vodio pristupne pregovore. Kada bi Island politički odlučio da nastavi tim putem, njegov proces bi verovatno bio znatno jednostavniji od pristupanja većine drugih kandidata.

To ne bismo posmatrali kao preskakanje reda, jer Island polazi s potpuno drugačije pozicije od zemalja Zapadnog Balkana ili Ukrajine i Moldavije. Različite zemlje stoga mogu imati različit tempo približavanja Evropskoj uniji. Problem nastaje ukoliko EU ne može jasno da objasni zašto je jedan put brži, drugi sporiji, a treći složeniji. Za Zapadni Balkan ta jasnoća je posebno važna, jer region već predugo živi sa osećajem da se evropska perspektiva stalno udaljava.

JAKOV DEVČIĆ: Kao u prethodnim pitanjima važno je da se posmatra svaka zemlja za sebe. Island će održati referendum 29. avgusta, gde će se razmatrati da li će nastaviti proces pregovora ili ne. Ovo može svakako uticati i na raspoloženje Norveške o pregovorima sa EU. Iako se odnosi između EU i Ujedinjenog Kraljevstva dobro razvijaju, povratak Londona u evropske institucije trenutno nije realan, pre svega zbog izostanka jasnog političkog konsenzusa unutar same zemlje. Sve ove činjenice pokazuju da je EU kao koncept međudržavne saradnje i dalje privlačan.

Intervju dvougao je prvobitno objavljen u 133. broju biltena Progovori o pregovorima.