Referendum i Zakon o referendumu - pomak nedovoljan, motivi upitni

Sećate li se referenduma koji je održan oktobra 2006. godine? Pamtite li atmosferu ta dva izborna dana tokom procesa usvajanja, odnosno izjašnjavanja građana o novom Ustavu, tada ponovo samostalne, Republike Srbije? Prilično agresivna kampanja – u čijem je središtu bilo potpirivanje osećaja ontološke nebezbednosti nacije, a usled mogućeg neželjenog scenarija za južnu srpsku pokrajinu – rezultirala je mršavim rezultatom (jedva preko 50% građana s pravom glasa izjasnilo se o referendumu) i narušavanjem demokratskih procedura (izborne jedinice su radile i nakon zvaničnog okončanja referenduma). Nakon punih 15 godina tada izglasani Ustav je i danas na snazi, čime je nadmašio prosečan vek trajanja srpskog Ustava koji iznosi 14 godina. Međutim, došlo je vreme i za njegove promene. Prema važećim ustavnim pravilima, složena procedura za to podrazumeva čak dva puta obavezno izjašnjavanje dve trećine narodnih poslanika za promenu, tako što usvajaju Predlog o promeni Ustava (koji mogu podneti narodni poslanici, Vlada, Predsednik Republike ili 150.000 birača) i Akt o promeni Ustava. Narodna Skupština je dužna da usvojeni Akt o promeni Ustava stavi na republički referendum ukoliko se promena Ustava odnosi na preambulu, ustavna načela, uređenje vlasti i druge krucijalne delove Ustava, a promena je usvojena ukoliko je za nju glasala većina od izašlih birača.

Jedno „ali”

Međutim, kako to obično biva, u srpskom zakonodavstvu postoji začkoljica. Davno zaboravljeni i gotovo nikad neprimenjivani Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi u članu 24. izričito navodi: Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju biračko pravo i koji su upisani u birački spisak u skladu s ovim zakonom. Kakva diskrepanca između Ustava i Zakona.

Primetivši tu nesaglasnost najvišeg pravnog akta i njemu potčinjenog Zakona, vlastodršci u Srbiji su pokrenuli proceduru izmene, odnosno proceduru usvajanja novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, a sve to u sklopu šire inicijative za promenu Ustava Srbije, o kojoj bi birači trebalo da se izjasne 16. januara 2022. godine. Glavna odlika novog Zakona ogleda se u nepostojanju uslova za punovažnost referenduma, koja se odnosili na procenat izašlih birača. Srpski vlastodršci, umesto direktnog objašnjenja razlike dve verzije istog Zakona, koriste eufemizam usaglašavanje Zakona i Ustava na snazi.

Zbog Evrope, Kosova i(li) Rio Tinta

Motivi vlasti za ovakve promene mogu biti različiti. Recimo, izbegavanje ponavljanja scenarija i atmosfere od pre 15 godina ukidanjem cenzusa od 50% izašlih birača, kako bi se bez većih problema izglasale Ustavne promene izmena Zakona i Ustava, koja je ujedno i obaveza Srbije u sklopu evropskih integracija, olakšavanje korišćenja referenduma kao načina izjašnjavanja građana i podsticanje direktne demokratije ili, u očima onih najnepoverljivijih, na mala vrata pripremanje terena za velike promene koje bi se odnosile na državne granice (Kosovo) ili strane investicije (Rio Tinto)? Neposredno pre usvajanja Ustava 2006, Venecijanska komisija, savetodavno telo Saveta Evrope u oblasti prava sačinjeno od eksperata za ustavno pravo, izrazila je bojazan zbog preobimnog učešća Narodne Skupštine pri izboru sudija i tužilaca, čime bi se ugrozila nezavisnost sudske od zakonodavne vlasti. Već je tada bilo jasno da Ustav nije dovoljno dobar i da nije u saglasnosti sa evropskim zakonodavstvom. Zbog toga, čim je zakoračila na put ka Evropskoj uniji, Srbija se obavezala da promeni svoj najviši pravi akt, čime bi domaće zakonodavstvo približila dobrim evropskim praksama. Prema Akcionom planu za Poglavlje 23, izmene Ustava trebalo je da ugledaju svetlost dana pre nekoliko godina, no zbog političkih turbulencija i tromosti srpskih procedura sa ovim izmenama se kasnilo. Danas, 15 godina od usvajanja ne tako dobrog Ustava, domaći zakonodavci pokrenuli su proceduru njegove izmene sa ciljem da sudska vlast bude manje zavisna od druge dve grane. Predlog izmena Ustava deo su akta o ustavnim promenama o kojem su poslanici razmatrali i potom 30. novembra usvojili, a koji zbog svoje sadržine mora ići na republički referendum. Najznačajnije izmene se odnose na izbor sudija i tužilaca. Prema Ustavu na snazi, sudije biraju poslanici u Skupštini na prvi, trogodišnji mandat, a onda ih stručno telo odnosno Visoki savet sudstva bira na drugi, stalni mandat. Slično je s tužiocima, s tim što njih na stalni mandat bira Državno veće tužilaštva. Na taj način, politički akteri, odnosno narodni poslanici, jesu ti koji neprestano biraju sudije. Prema predlogu izmena, smanjio bi se broj članova stručnog sudijskog i tužilačkog tela, a izbor njihovih članova bio bi ravnopravno podeljen između Narodne Skupštine i sudija. Time bi se smanjio uticaj neposrednog izbora sudija od strane zakonodavne, odnosno posredno izvršne vlasti, ali se ne bi rešio problem na koji upućuju stručnjaci iz oblasti prava.

Korak napred, ali nedovoljan

Nezavisni stručnjaci i stručna udruženja smatraju da iz procesa izbora sudija i tužilaca treba u celosti isključiti Skupštinu i na taj način obezbediti nezavisnost jedne grane vlasti od druge dve. Predložena izmena jeste pomak, ali nedovoljan. Čini se da vlast ne želi da u potpunosti prepusti izbor sudija sudijama, već želi da zadrži svoj uticaj na pravosuđe. Odnos vlasti prema izmenama dobro dočarava Ivica Dačić koji, s mesta predsednika Narodne Skupštine, poručuje: „Čitav život se žalite na to kako se biraju sudije i tužioci. Je lʼ sad to menjamo? Pa šta hoćete? Kako vas nije sramota da sad to kritikujete, pa nisam ja to tražio. Ja hoću da Skupština i dalje bira sve. Eto, ja sam vlast. Ja hoću da Skupština radi sve.” Drugim rečima, vlast nevoljno menja pravila izbora sudija, samo radi zadovoljavanja kriterijuma EU, ali uz zadržavanje kontrole izbora što je više moguće. Da li iz ovog nedovoljno dobrog predloga možemo očekivati novi ustavni referendum za 15 godina?

Problem broj 2

Ukoliko je posredan ili neposredan motiv Vlade, odnosno Ministarstava pravde i državne uprave i lokalne samouprave, a na čiji predlog je pokrenut čitav proces izmene Ustava i Zakona, približavanje referenduma građanima i njegovo upražnjavanje u donošenju odluka kao dela neposredne demokratije, nailazimo na drugi problem. Referendumi su često korišćeni kao alatka u nedemokratskim društvima. Korišćenje referenduma i nepostojanje gotovo ikakvih demokratskih uslova da se oni održe, služe autoritarnom vladaru kao način da donese odluku do koje mu je stalo, sakrivši se iza građana kao da su je zapravo oni doneli. Takav način vladavine je daleko od demokratskog, a politikolozi bi ga okarakterisali kao plebiscitarni cezarizam. Za one najnepoverljivije strah od promene Ustava i usvajanja Zakona bez uslovnog cenzusa, odnosno ukidanje uslova za važenje referenduma, značio bi stvaranje prostora za manipulaciju i postavljanje suštinski važnih referendumskih pitanja, uz već pomenuto prebacivanje odgovornosti na građane. Za Kosovo već možemo da pretpostavimo kako bi izgledalo referendumsko pitanje, dok za Rio Tinto teško da možemo da imamo i najblažu ideju. Zato, o tome naknadno, kada se izmene na referendumu potvrde.Za te potrebe, Vlada Srbije trebalo bi da uđe u referendumsku kampanju. Ona bi se neminovno poklopila sa izbornom kampanjom, jer je predviđeni datum održavanja referenduma samo dva i po meseca pre održavanja vanrednih parlamentarnih, beogradskih lokalnih i predsedničkih izbora početkom aprila.

Skupština koja raspiše referendum mora, pre svog raspuštanja, da ga potvrdi. Zato je januar poslednji voz da se na referendumu potvrdi akt o ustavnim promenama. Ukoliko se to ne desi u naredna dva meseca, izvesno je da će novi saziv Skupštine morati da pokreće proceduru izmene ponovo. No, sudeći po uzburkanosti i agilnosti da se ovaj proces završi čim pre, čak navrat-nanos, deluje da ćemo u januaru imati izmenjen Ustav Republike Srbije. Nekome se baš žuri. Pitanje je samo: kome i zašto?

Branislav Cvetković

Beogradska otvorena škola

Tekst je prvobitno objavljen u 78. broju biltena Progovori o pregovorima.

Foto: European Western Balkans